國內法接軌國際 要加緊扎根

現代民主憲政法治的發源《英國大憲章》將屆800周年(1215~2015),筆者與三位年輕學者與法官一周前赴倫敦交流「兩岸法治、兩人權公約在我國實踐」的議題,前天深夜返抵國門。筆者等人欽羨英國法治成熟之餘,一則期許台灣(兩岸)加速提升人權法治,二則深感在全球合作發展趨勢下,台灣法制與全球法律規範的接軌工程已嚴重落後。

落後主因之一,是我國既不能參與國際多邊公約(multilateral conventions)的立法,也沒有國內法律機制去跟進國際規範的發展。

事實上,全球化的意涵就是各國(當然包括我國)必須共同面對和平安全、人權保障、溫室效應、能源供應、疾病預防、經貿發展等議題,共同謀求克服挑戰、創造福祉之道。

而由各國普遍參與,經過立法完成的多邊公約,正是國際社會的努力成果,其中由聯合國保存、公認最具代表性者就超過500件;這些多邊公約不僅反映當代的國際法規範,也預告未來世界秩序的走向。我國若能融入多邊公約的制定,必能提升我國法制格局和人民視野。

然而,1971年我國退出聯合國,自此被排拒在國際組織門外,失去多邊公約締約資格已逾40年。因此,公務員通往世界的管道也斷了,除WTO(我於2002年加入)等經貿議題之外,台灣公務員普遍欠缺將多邊公約銜接國內立法的動機, 也因國內立法品質不佳,而與國際法制脫軌越遠。超國界法學淪為冷門學科,公務員(包括司法官和律師)對多邊條約陌生,形成「公務體系與國際化斷鏈」惡性循環,嚴重損害國家競爭力。

困境的最佳解方「重返聯合國」卻礙於國際現實,在可見的未來尚難實現。但134國予我國免簽證待遇,表明各國有與我深化互動的意願,我國自應主動整合國內法接軌多邊公約。

應是政府已意識到困境,馬總統5年前推動「有意義參與聯合國專門機構」,立法院陸續在2009年就《兩國際人權公約─1976生效》、2011年就《消除對婦女歧視公約─1981生效》、2014年就《聯合國兒童權利公約─1990生效》分別制訂「施行法」轉化為國內法。

以施行將滿5周年的《兩公約施行法》為例,第三條明訂,公約適用應參照聯合國依據兩公約設置的「人權事務委員會」及「經濟、社會與文化權利委員會」所做的解釋。這條規定為三權運作注入動能,不僅行政機關檢討修法,「被動司法」的積極空間也擴大,法官可引用國際法源補足「行政恣意」、「立法怠惰」的問題,提升人權保障。筆者更高興聽到出席開會的年輕高院刑庭法官驕傲的指出,我國法官對兩公約施行法持歡迎態度,4年來約1000個刑事判決已引用兩公約云云。想見,透過律師、法官、檢察官查詢兩公約及聯合國兩公約特設之人權委員會的相關解釋,已經使得我國人權實務見解,不僅與時俱進,也能與國際同步向前。

我們欣見,兩公約人權種苗已在台灣開花結果。但更積極的期待是:當我國名列已開發國家候選名單,若能接軌實踐更多公約,台灣將發生什麼改變?這經驗又將給大陸帶來什麼作用?

思及此,筆者不禁感慨我國自1987年解嚴至今27年,竟連「非關政治」的兒權公約都能延宕近25年才轉換成國內法?難道每一項公約都要依賴民間團體奔走才能立法?我國若不建立系統性的法制接軌機制,國內法之實質內容將遠遠落後國際標準。

筆者5年前撰文〈多邊公約國內法化,不能只靠馬總統〉倡議制定《多邊公約國內法化暫行條例》,庶幾在「重返」聯合國之前,政府機關「暫時」依法定職掌及人事預算,掌握多邊公約進度,設置系統性平台與民間分享資訊,並及時選擇「對我國融入國際不可或缺」之多邊公約進行國內法化。

謹此,筆者籲請政府從速推動《暫行條例》立法!在立法前,行政院江院長宜頒布「行政命令」責成部會編列預算以落實任務。主計總處、立法院亦宜以「預算放寬、效能看緊」對待國際事務。

短期內或將增加公務員負擔,中長期卻是因應全球治理、施政必要的扎根。何況,當我國積極重返國際多邊體系,能不竭盡所能補足40多年來荒廢的基本功—以國內立法模式融入多邊公約體系嗎?

【2014/06/02 中國時報 1030602】