巴黎協定兩周年 台灣準備好了嗎?

本月六日至十七日,在德國波昂召開攸關人類未來的重要會議,會議全名是「聯合國氣候變遷綱要公約第二十三屆締約方大會」,目標在採取更大、更快的氣候行動,以對抗全球暖化,並討論如何落實巴黎協定。

巴黎協定自二○一五年十二月十二日通過至今即將屆滿兩周年,在敘利亞宣布加入後,目前全世界除今年宣布退出的美國(最快將於二○二○年生效)、以及困於外交因素無法成為締約方的台灣外,均已加入此一協定。

巴黎協定最主要特色在取代京都議定書「由上至下」模式,改採「由下至上」,不再硬性規定國家減量目標,而是透過一連串機制設計,例如由各國每五年遞交「國家自主貢獻承諾」(Nationally Determined Contributions,NDCs)、建立透明的制度、定期盤點目標達成度等等,期許藉國際間相互檢視與公眾監督,讓國家的氣候作為得以接受檢驗。

由於各國在氣候行動上仍有極大落差,要達成預期減量目標挑戰相當嚴峻。為實現非核化的能源政策,歐洲先進國家仍苦於能源轉型之不易,包括德國在內,近年都有增加燃煤發電的趨勢;但實際上台灣也不遑多讓,二○一六年國內燃煤發電占比高達百分之四十五,且此數字仍在持續上升。可見,巴黎協定的未來依舊充滿荊棘,一點都沒有樂觀的理由。

台灣自一九七一年喪失聯合國代表席次以來,早已深刻體會到加入多邊公約的困境。但正如同多部人權公約施行法的制定,此困境並不妨礙台灣主動以國內法落實多邊公約規範。既然全世界都體認到氣候變遷的嚴峻性,並且同意落實巴黎協定的重要性,那應該要好好思考:對巴黎協定的內容,台灣透過國內法落實了多少?是否還有努力的地方?

首先,雖然台灣在二○一五年通過《溫室氣體減量及管理法》(溫減法),但關於減量的目標相對消極,在部門減量上,也有「左支右絀」的情形,占排放最多的能源部門(百分之六十六),減量責任竟然只有百分之二十;等於是將能源部門百分之四十以上減量責任,移轉到其他住商等部門,形成一種不公平的現象,排放責任多的部門,沒有承擔更多責任,也違反巴黎協定「共同但有差別責任」的精神。

必須注意的是,《溫減法》如同巴黎協定,要求政府制訂五年一期的溫室氣體管制目標,而且政府必須定期提出報告公開檢討目標落實情況。這代表如果前述減量問題未得到解決,政府將必須不斷面對自己的失能,長久下來,甚至可能令我國對抗氣候變遷的決心、以及執行減量方面的能力受到國際社會的質疑。

此外,巴黎協定之所以被公認是氣候變遷法制上嶄新里程碑,部分原因在於協定是第一個以獨立條文強調「調適」重要性的國際公約。

調適的目的在於減緩氣候變遷所帶來複雜、難以預測的影響與災害。台灣近年因氣候災害與颱風頻仍,氣候風險更被國際NGO評比為全球第七名。氣候調適的挑戰涉及水資源、土地、能源、生物多樣性等問題,並非單一部會所能掌握,必須結合多層次治理與機關職權,甚至是成立專責單位,才能有完整規畫、在第一時間啟動應變機制。

雖然《溫減法》中零星觸及調適議題,但核心文件目前仍只有行政院二○一二年核定的「國家氣候變遷調適政策綱領」與後續提出的行動計畫,其僅描述概括政策方向,與自個別領域提出的調適策略,並未對調適下的法律架構、政府組織、決策程序與財務機制等等,提出整體的制度性規畫。

氣候治理像是一場跨世紀的馬拉松,回顧巴黎協定兩周年,台灣在此競賽中的起跑點絕對不差,但後勢看起來仍需努力,筆者期許在下一個十年、二十年,台灣亦能成為持火炬照亮未來方向的引領者。

(作者陳長文,為紅十字會終身義工)

【20171115人間福報百年筆陣】