公廣媒體董監申報財產 矯枉過正了

前政府涉及的貪汙弊案一一現形,社會輿論對加強反貪法制的呼聲漸起。整體而言,這是可喜的現象。  

然反貪不能矯枉過正。以新修的《公職人員財產申報法》擴大財產申報義務人為例,法務部透過函釋認為,該法第二條第一項第五款後段的「代表政府或公股出任私法人之董事及監察人」亦為財產申報的義務人,而將許多公廣媒體的不支薪董監事及其配偶與未成年子女,納入該法規範,成為財產申報義務人;致使許多以社會賢達身分受政府「敦聘」的不支薪董監事集體請辭。 

筆者認為,立法機關的修法、行政機關的釋法,都有問題。而法務部的函釋,不能動態地透過憲法的人權觀點限縮解釋,反而擴大該條文「代表」二字的文義,將不支薪的董監事全數納入,不但對反貪防弊未必有益,更阻斷公正專業的力量進入各該機關,並不合比例,也侵害了憲法對人民隱私權的保障。 

財產資訊屬於隱私權,為憲法第廿二條保護的權利。依憲法第廿三條規定,為增進公共利益(如反貪),以法律限制隱私權並非不可,但必須合乎比例原則。  

反貪不能無限上綱,必須從比例原則來檢視,亦即要進一步看手段(限制隱私權)與目的(反貪)之間的關聯性多高?手段所加諸的損害是否超過目的所能獲得的利益?應依照被規範對象所擁有的公權力與影響力,區分誰該限制,誰不該被限制?最該被限制的是國家元首,其擁有的權力最大,濫用權力乃至於貪汙無弊的可能性及危害性也最大,財產最有透明化的需要;其次是政府首長以及民選立委、縣市首長等。權力程度愈弱,要求財產申報的正當性就愈低。例如,政府應該要求高階公務員申報財產,但若連基層公務員也一併納入,就失之過嚴。其實,政府監察的反貪資源或社會輿論的關注度都是有限的,過度擴大,會使力量、焦點分散,更不利於反貪防弊。不如把力量集中「監督上樑」,上樑若正,下樑歪的機率與危害度也將大減。 

同樣的,公廣媒體支薪董監事納入財產申報義務人尚有討論空間,但若一年只領幾千元車馬費的不支薪董監事也一併納入則不合理,且處罰甚重,對隱私權過度侵犯,確有違憲之虞。《公職人員財產申報法》中所謂「代表政府或公股出任」的文義不夠明確,容易造成擴張性的誤解。但正因「不夠明確」,法務部有責任依據憲法人權觀點,透過體系思考,節制解釋範圍。在本例中,立院朝野黨團、監察院財產申報處、主管機關新聞局乃至於法務部皆曾直接、間接表達該法立法不當或粗糙之疑義。換言之,法務部既預見其立法粗糙面,則應在不明確處限縮解釋,排除有過度侵犯隱私權之虞者。 

又以《中央通訊社設置條例》第五條及第六條,有關董監事的遴聘原則為例,該兩條規定該社的董監事「由行政院院長遴聘」,就「形式」言,非無解釋為「代表政府」的空間,但就實質言,該條規定人選必須是大眾傳播的專家學者、從業人員會公正人士。換言之,以其強調專業的條文內涵論,明顯可觀察其著重在對公廣媒體的監督指導,而非「代表政府」。法務部函釋要就形式抑或就實質,並非沒有裁量空間。事實上,連公廣媒體的主管機關新聞局,都認為不支薪的董監事應不在該法規範之內,法務部亦應參考主管機關的意見。 

最後,本案也顯示行政首長對法律專業認識之不足。該新修法律十月一日即上路,行政部門與立法部門早在七月即發現問題嚴重,卻拖延至今而未能修法解決。法務部擴大解釋財產申報義務人範圍,新聞局亦未能據「法」以爭,而致風暴擴大。筆者認為,政府實應通盤思考,在法務部增加員額設置政府律師(government attorneys),擔當各行政部門的法律顧問,統籌法律的研究與解釋的必要性。否則,類似不能依「法」行政的問題勢將層出不窮,戕傷政府公信。

【2008/12/22 聯合報 971222】