廉政機關不獨立,肅貪難昭公信力

國防部長陳肇敏發表肅貪報告。總共清查四、五萬件案件,最後移請高等軍事法院檢察署者,計四十八件一四二人。而這一四二人當中,將級軍官高達一一四人。陳部長也為軍中風氣敗壞向國人致歉。

這樣的數據,引起許多的討論與質疑。但筆者認為,浮面地去談這些數據其實意義不大。比方說,四、五萬案僅移送四十八件,移送率僅千分之一,是代表軍中廉風大於貪風?還是肅貪不力或缺乏決心?又如,移送者中,將級軍官一一四人,幾占國軍將官員額的三分之一,是代表國防部有打老虎的決心?還是顯示軍中高層的腐化墮落?

像這樣一種數據,兩種解讀的情形,注定使得這一場「肅貪發表會」淪為官員解讀一套,而媒體解讀另一套的局面,怎麼也說不清。這時,應該要進一步問其實是,為什麼這些數據無法昭聚公信?說穿了,這背後最大的不信任,和藍綠無關,而是制度上就不存在讓軍方辦弊案的期待可能性。

一個最簡單的問題是:我們如何期待軍方自己辦軍方的弊案呢?當軍方的政風系統和軍事檢察系統沒有獨立性,「聽令於」同一個軍事首長,而軍事政風人員與軍事檢察人員又都是同一個系統訓練出來的人時,我們如何期待這些政風與檢察人員,在偵辦官長涉及的貪瀆案時,不受官長權力的干擾?或不受自己心中同袍相護之情的影響呢?

而軍事系統長期以來又是一個相對封閉保守的機關,加上「國防機密」的保護傘使其透明度長期不足,凡此種種,都再再降低軍方獨力偵弊的可期待性。而更糟糕的是,國防預算、軍事採購動輒百億、千億,龐大的利益誘因加上不透明且封閉的體系,這當然使得軍方容易沉陷在揮之不去的弊案陰影之中。

論述至此,其實所謂「制度性的解決機制」就十分明顯了。那就是要漸次地將政風系統乃至於軍事檢察系統從軍方分割出來,至少在非戰爭狀態的平常時期,肅貪的相關機制必須脫離軍方而獨立。

而事實上,不只軍方如此,行政機關的政風機制乃至於檢察機制也應加強其獨立性。基本上,我國的司法權運作處在二分的狀態,法律上意義的司法機關是法院,但法院法官的被動屬性,使其並不具備完整的、主動的調查案件功能;案件調查與蒐證,主要由檢察機關負擔。這種分工在一般司法案件上並無不妥,因為不論是司法或檢察機關,都是與案件無利害關係的中立者。

但在貪瀆案中,由於涉案者很可能是政務首長乃至於總統,則當政風人員乃至於偵辦貪瀆的檢察官,其升遷、考績仍受制於行政權時,就很難客觀期待其能充分發揮防腐的功能。

這時,我們就應慎重思考,是否要將政風系統從行政機關獨立出來,交給如監察院這樣的行政院以外機關;而同時,在檢察系統上,當遇到重大的貪瀆案時,設計如曾在美國尼克森總統的水門案與柯林頓的白水案中,扮演重要功能的獨立檢察官制度。

這樣的獨立檢察官,是在國會要求下,由檢察總長在司法院的監督下任命的非常設機關。而檢察總長不能干涉獨立檢察官的調查;至於獨立檢察官的人選則須從原有檢察系統外的民間法律專家中挑選。像這樣的獨立檢察官就任後,行政系統即很難加以箝制,比較能免除官官相護的疑慮。

如劉兆玄院長所指出,國防部向來是封閉單位,不能自己玩自己的,制度設計除了內控,也要加入外面監督的力量,讓其他機關可參與防弊機制。其實這樣的道理不僅是對國防部如此,對行政院何嘗不是?制度的改良不是著眼於一首長、一任期,而是長久之計,既然總統和院長都不斷強調要在「制度面」思考肅貪,就不妨加強廉政機關的獨立性,減少他們可能受到的行政系統的干擾,超然地為國家的政風把關!

【2009/07/13  中國時報 980713】