【總統治國週記】司法改革—邁向更公義的社會(馬總統與陳長文)

【總統治國週記】司法改革—邁向更公義的社會(馬總統與陳長文)

《法官法》的正式通過是我國推動司法改革的重要里程碑。本週邀請到長期關心司法改革議題的陳長文教授,來與網友分享對司法改革的期待;總統表示,《法官法》雖然不是完美的法案,但「先求有,再求好」,政府會持續努力推動司法改革,義無反顧,不會停止。【民國100年/2011年07月30日,總統府官網

總統:各位網友大家好!我們今天要談的是和每個人有關的問題,那就是司法。今天我們邀請到著名律師陳長文教授!

陳長文:謝謝總統!

總統:請教陳老師,您對司法改革有什麼期待?

陳長文:從我們過去在台灣幾十年的發展來講,特別是二十多年前解嚴之後,經濟、政治、文化大幅地改革開放,以及我們的國際觀也都非常地普及,相對之下,剛才總統提到,其實我們司法這一塊,無論是從法學教育、審判、檢察,甚至是律師這個行業,以及我們的法律教育,都有很多部分可能是因為司法特質使然,比較封閉,比較看條文,因此對於社會的脈動跟人民的期待,有時候難免會有比較強烈的反差。因此,我覺得司法改革或法治改革是刻不容緩要做的題目。
總統到任後,我們看到蠻多改革,司法的部分,我們也看到一些,無論是《妥速審判法》、《法官法》立法,以及1966年兩項國際人權公約,您劍及履及把人權公約施行法,不但通過條約的批准案,同時把它真正落實在我們的國內法裡。
最近,「婦女反歧視公約」我瞭解也都在進行中,凡此種種,我們看到在改革司法這部分的努力。當然,身為一個法律人的總統,我覺得您的責任是責無旁貸,(相信)在您的堅持下,我們可以做得更好。這是我初步的看法。

總統:最近剛通過的《法官法》,從有人倡議開始已經23年了,經過這麼多任政府,不管藍綠,總算在這個月達成共識通過;但通過後,也有人批評不夠好、分數不高等,您的看法?

陳長文:基本上,《法官法》涵蓋了審判,甚至包括檢察官也在內,對於法官、檢察官的素質夠不夠,操守是不是符合人民的期待,都涵括在《法官法》裡。因此《法官法》有個評鑑制度,用來評鑑法官、檢察官,對於不適任的就會有法律根據來加以制裁。另一方面,也讓法官和檢察官在職能部分有更多的提升。
剛剛總統提到,外界對《法官法》有所質疑,這是在所難免,比如對於法官的評鑑,認為有一項不能列為評鑑,那就是法官的法律判決意見,意見本身的本質是不能列為評鑑。當然從司法院、法務部的角度,有其顧慮和想法,因為法官要獨立審判等等,可是就我的瞭解,《法官法》之所以能在總統的堅持、全民的期待之下通過,其中很重要的一個原因,就是法官的判決內容往往偏離人民的期待,也就是沒有同理心,這部分的問題如果一方面不能評鑑,可是問題又存在,那該怎麼解決?
不過,誠如我剛才所說,有個《法官法》,至少讓法官們能夠讓他在做判決過程中,會更加體會他的問題所在,何況在評鑑制度裡頭,我們引進了外面的人來參加評鑑。所以《法官法》雖然不能盡如人意,不過有了一個好的起頭,是好的一件事情。

總統:我也是這個看法,像《法官法》,第一步「先求有,再求好」,因為要想一步到位,真的是不容易,這是第一個;其次,你對法官,譬如態度不好、或者操守不好、或者效率很低,這個一般人很容易判斷。至於法律見解到底對還是不對,其實在法學界可能也有好幾種說法,所以是見仁見智。
常常人家講說:「遲來的正義不是正義」,人民對司法的期待,第一個是風紀,不能貪瀆;第二個是效率,能不能做到開庭準時,能夠速審速結;第三就是期待品質是不是能夠真正做到公平正義,這三樣東西,您覺得這些要求到底要怎麼落實?

陳長文:在您的堅持之下通過了《妥速審判法》,這個法當然也非常好,至少「妥」跟「速」這兩個加在一起,一個速度、一個妥善,當然是人民的期待,只是這個《妥速審判法》的通過,我覺得仍然如剛才總統所說,有了好的開始,但是它不能夠完完全全解決我們的問題。紀律等方面我想姑且不論,因為那是當然(要做的),就速度的部分來講,我覺得我們有很多地方需要去(改進),除了在法律上,要求法官要在一定的時間內,換句話說,不能夠太超過遲延審判的速度跟進行,這部分我想《妥速審判法》的通過是值得肯定的,只不過要跟總統提出來,《妥速審判法》目前只適用在刑事訴訟,不適用民事訴訟,也不適用行政訴訟。

陳長文:另一方面,除了我們現有的《妥速審判法》,事實上對於刑事訴訟,如我剛才所說,要求法官不能拖延,譬如說有些被告可能在法庭裡進出20、30年,甚至包括一些貪污嫌疑犯在法院裡進(出)20、30年,我覺得對於被審判的人及他的家庭來講情何以堪?更不用說到頭來還是無罪,這一件事情我覺得《妥速審判法》對於刑事訴訟有幫助。可是問題仍然存在,譬如我剛才所說,如果只是用時間來壓迫法官,要在一定時間之內做成判決,這裡頭也會出現一些流弊。
另外講到速度,不妨可以提一下,有一個統計數字顯示,我們法官的調動率高達幾乎四分之一,也就是法官頻頻地在調動之中,無論是刑事訴訟、民事訴訟,都有這種問題,這樣的話,對老百姓來講,一個案子在法院裡進行了一段時期,法官換人,重新再來,這些案子顯然層出不窮,對速度跟妥善都會產生蠻大的問題。
總統:我想現在的做法如果有了《法官法》,可以評鑑,當然也許調動不一定能成為未來的項目,但是我相信這樣的意見一定會出來,同樣地,「觀審」也會,將來在立法院或者其它場合;換句話說,法官這個司法體系本身是獨立的,但是我們儘量做到不要孤立,儘量做到不要獨裁,我想這大概是目標。您剛講到要提高品質,怎麼提高?怎樣提高檢察官、法官的品質到您所認為比較理想的程度?

陳長文:品質的部分如何提升,我覺得可能只有兩個方向。一個是在學校的「法學教育」,法學教育我們要訓練出來的學生,每一年有幾千個法律的新鮮人,這些新鮮人在學校裡頭的法律教育是不是能夠讓他有足夠的品質?

陳長文:另外一方面,已經在職的法官、檢察官等,在地方法院、高等法院、最高法院,其實越高的法院,面對的問題,我剛談到,問題越大。為什麼?因為他脫離我們社會的動態及變化的程度越高,也就是越年輕的反而比較能夠接近。因此對於現有、老一代、已經在職的審檢辯、律師等,品質要怎麼辦?只有不斷提升在職教育,這當然要透過一系列有系統的做法,對於新生一代在法學院的學生,我覺得亡羊補牢,猶未為晚。我覺得在法律教育方面能夠加以提升,雙管齊進的話,相信10、20年會開花結果。

總統:影響人民公道感覺,不只是法官、檢察官,還包括政府的行政權力,裡面也可能涉及到法律,您多年來提倡建立「政府律師」的制度,這看法現在有改變嗎?

陳長文:沒有改變!不但沒改變,我的感觸是越來越深。法律是什麼?法律是公務員每一天在做的處分,這個處分包括老百姓申請、做決定、或者駁回老百姓的申請,譬如說關於稅捐機關、地政事務等各種事務,我們的公務員,據我瞭解,應該接近40萬人,如果這40萬人誇大一點,每一位公務員都在跟老百姓接觸,都為老百姓做成處分、做成決定,他的處分、決定是正確,正確的意思是能夠真正符合法律的真意。法律也者,事實上就是保護人民,規範政府跟人民之間的關係,如果這40萬的源頭做得都非常正確,當然老百姓就沒有怨言,沒有怨言,老百姓就不需要到訴願會,更不用到高等或最高行政法院。

總統:公務員當然就像您所說,有些規定環環相扣,他也不敢突破,尤其是擔心會圖利,這其實有部分已經解決了,圖利一定要圖私人不法的利益,而且要圖到才算;換句話說,並不是說什麼事情對人民好都是圖利。但事實上,還是有些問題需要我們有更多的教育跟實務的經驗,所以您剛提到,養成教育加強,並且加強在職教育,我個人都非常贊成。
無論如何,我們這幾年來推動司法的改革,不論是肅清貪瀆或建立制度,以及評鑑司法人員都開始了一些步伐,但是我們還沒有看到具體的成果,我覺得我們要走的路還很長,我們也希望社會各界在一個司法改革的年代,能夠多表達意見,但是也希望能夠達成共識,至少讓我們能夠跨出這一步。《法官法》代表的就是這樣的一個努力,它絕對不是一個完美的法案,但是至少可以開始讓法官能夠有外界的力量、他律的力量來評鑑的一個時代。所以我們相信這條路是走對的,「先求有,再求好」,我們義無反顧,不會停止。陳老師,非常謝謝!
陳長文:辛苦您了,加油!加油!

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別把一國兩府丟進冰庫!

大陸學者楚樹龍日前提出「一國兩府」論述,也在台灣引發了迴響。然而遺憾的是,台灣方面或許因為這個辭彙的敏感性,國民黨顯得觀望不前,民進黨則是反射性的加以撻伐。而大陸方面,則將這個「論題」列為「學者個人意見」收聲降溫,讓「一國兩府」這個議題封入冰庫。

然而,排除掉政治算計,若以兩岸利益(或台灣利益)的角度計量,筆者認為,「一國兩府」其實是兩岸發展至今,最具進步性也最能反應現實的主權與治權雙元論述。如果就這麼輕易的封進議題冰庫,其實是兩岸三黨(民進黨、國民黨與共產黨)的損失。

首先,讓我們從馬總統的兩岸立場切入比較。馬總統在兩岸交流中採取「一個中國、各自表述」的定位,而他的「一個中國」指的是「中華民國」。

「一中各表」當然不是一個完美的定位,但經過多次的檢驗,至少證明是有效的。因為它為兩岸在經濟與文化交流上,建構了一個「創造性的框架」,使得兩岸可以迴避政治上「主權論述」與「治權論述」可能存在的歧異性,繞過難移的大石頭,務實的進行正常而互惠的交流。

「一中各表」的精神是「雖互不承認主權,亦互不否認治權」,而「一國兩府」則是「雖互不承認主權,卻互相承認治權」。換言之,一國兩府等於為兩岸分治分立的現狀建立法律架構,讓兩岸的政府可以法律承認對方的代表性,並據以展開政治談話。在「主權狀態認知部分」,「一中各表」與「一國兩府」是相同的,就是彼此不承認對方擁有法理上中國的全部主權。但在「治權狀態認知部分」,「一國兩府」比「一中各表」更能在法的基礎上反應兩岸分治的現狀。

如果台灣和大陸能接受「一國兩府」的架構,對兩岸關係進程會是巨大而正面的突破,也是國統綱領中的政府接觸的進階。對台灣而言,比「一中各表」更有利。

然而,或許是因為「一國兩府」與「一國兩制」文字上的相似性,讓朝野政黨不願碰觸這個議題。因為依「一國兩制」的背景來比喻,大陸與台灣是中央與地方的關係;而在「一國兩府」的概念下,兩岸都是中央政府,這兩者實有顯著的不同。如果「一國兩府」的共識可以建立,民進黨應該樂見中國大陸不再把台灣視為「地方政府」,這將是台灣政治發展的的躍進,也符合民進黨追求台灣主體性的目標。而對國共兩黨來說,這也將確保兩岸在「一中各表」的基礎上加速和平穩定發展。這將構成民、國、共三贏的歷史新局。

如果,還是擔心「一國」這兩個字讓人聯想到把中華民國地方化的「一國兩制」,也有別的等義辭彙可以思考,例如可以改成「一中兩府」。以「一中」取代「一國」以吸納「一中各表」在主權論述上的創造性模糊,但增加「兩府」以明確闡述兩岸在治權狀態的法律對等性。

【2011/07/19  聯合報 1000719】

從起訴時點 談法治智慧

李前總統因貪汙侵占罪嫌遭到起訴,筆者在二周前的本專欄提到「蔡英文主席批評起訴時間(臨到選舉)有疑點,這一點倒很可以討論。」這周就來談這個題目。

從有罪、無罪層面看,「有罪嫌當然應起訴,無罪嫌當然不應被起訴」,這是至明之理,絕不可因被偵查對象的身分地位而有所不同。這點除李登輝與陳水扁外,包括二○○六年陳水扁在擔任總統時,總統夫人吳淑珍就因國務機要費案遭到起訴;而現任總統馬英九,在擔任國民黨主席時,也曾因在台北市長任內涉嫌特別費案被依貪汙罪起訴,但馬英九先生在一、二審均獲判無罪確定,並於二○○八年三月當選總統。就法治發展的進程來看,這正顯示近二十年來所進行的各項民主法治改革已初見成效。

然而「有罪嫌而應該起訴的時間點」,在起訴李前總統的這種令人矚目的案件中倒是值得討論的。媒體報導檢察總長黃世銘指出「選舉期間不是法律真空期,難道案件要繼續擺到追訴權時效過期?」「法律沒有假期」,固然沒錯,但是檢察機關難道就沒有可以反省的地方嗎?據媒體披露,最早承辦國安秘帳案的薛維平檢察官,當年從涉嫌侵占國安秘帳孳息而潛逃海外的劉冠軍身上抽絲剝繭,查出李登輝可能涉案;但長官有意見,連想傳喚李登輝都不准。上級的黑手,一直如影隨形,就這樣空窗了八年。

請問,誰是上級?陳聰明檢察總長嗎?檢察總長黃世銘應該給人民一個交代。也就是除了起訴李前總統外,也應該發動刑法「濫權不追訴罪」的偵查,才能讓檢察官知所警惕,不敢迎合政治而縱放罪犯。

事實上,起訴李前總統與否不是問題所在,檢察機關在已違法失職,空轉了十年之後,何時該起訴補救呢?

在法治信心健康國家,檢察官只管依法辦案,至於媒體、社會大眾要如何解讀,那是社會輿論問題,他們不該管、更管不著。但是,在仍有濫用起訴(或不起訴)作為「政治廣宣」疑慮的台灣,卻無法迴避以下的疑問:在法律上,此案後續發展,不論法院是判決有罪、或是無罪,都有法定的機制,來確保國家刑罰權得以適正發動,並且兼顧到當事人權益之保障。但是,在政治層面,臨到選舉前,選民還得不到有關李前總統嫌涉犯罪的充分資訊,就必須在投票日前面對是否信任檢方(在延宕十年後)的起訴正當性的題目,的確容易引起政治上的議論,進而不當的影響人民對檢方(以及政府)的信心。

就像匯率變動時點,往往會考慮在連續假期之前宣布,以預留給市場較長的應變時間一樣。匯率早該變動卻遲不變動,固然該被檢討、追究責任,但是這與現在要實施的補救措施卻是兩回事,絕不表示,因為匯率已經太晚調動了,因此,現在就要不顧一切的,立即調回來,即使會造成市場嚴重波動危害也在所不惜。

李前總統的案件曝光迄今,算一算也超過十年,除非有即將罹於時效的特別因素,否則,十年都任令蹉跎(或包庇)過去了,現在要加以補救,只要避開選舉時點(提前或是延後幾個月起訴)起訴,不但於法治沒有妨礙,還能讓法治不被政治語言掏空淹沒,有何不宜!換言之,或謂前朝壓下,此時不起訴等待何時?「亡羊而補牢,未為遲也。」此話在法治信心健康國家完全正確,不會是問題。然而我國離此境界尚有努力空間,對於重大矚目案件的處理亟需更周延的考慮才是。

台灣幾乎每年都有選舉,儘管總統已鄭重澄清,絕對尊重司法,並極力維護司法獨立,從不干預任何個案。我們也相信馬總統不會干預個案,但,這只是消極面。就積極面來說,馬總統/行政院長應要求檢察總長及法務部長(及所屬檢察長),固然不可干預個案(濫權起訴或不起訴),更應具備司法政治人應有智慧,讓人民對檢方摘奸發伏功能與中立性有更多信心。

【2011/07/18  中國時報 1000718】

為司法貼政治標籤,絕不是合宜做法

李前總統因貪汙侵占罪嫌遭到起訴,是近日輿論焦點。所有人都同意,一個不該起訴的人,不應因為任何政治理由而被起訴,但也沒有人敢說「在野政治人物犯罪不應追查」。可見重點在於起訴的理由是否堅強,而非以被起訴者的身分及影響力來判斷。但是在對李案討論中,在野黨批評執政黨司法迫害,執政黨反駁是陳前總統所告發,看在筆者這個法律人眼中,頗多感慨。

首先,如果本案的起訴事實為真,那麼誰告發,有探討的價值嗎?事實上,就算陳水扁沒有告發,難道檢察機關在知有犯罪嫌疑之後,沒有追查卸任總統犯罪事實的義務?

至於蔡英文主席批評起訴時間(臨到選舉)有疑點,這一點倒很可以討論。但筆者認為蔡英文真正還應該追問的,並不僅是為什麼李案今天才偵查完畢,而是,為什麼在民進黨政府執政的八年間,檢察機關卻遲遲沒有動作?國安局前會計長徐炳強的官司在二○○六年無罪定讞,當時法院已認定,徐炳強將外交部歸墊的款項轉交給劉泰英是奉當時的國安局長殷宗文之命,那麼接下來檢調應該要釐清的,不就是殷宗文奉誰的指示?很可議的是,當時的檢察機關卻完全罔顧這個疑點,直接將所有的責任歸咎給已歿的殷宗文。

很顯然的,在李登輝前總統被起訴後,親李人士與綠營政黨似乎先斷言了李前總統是「不應起訴而起訴」,是執政者操弄司法的結果,否則為什麼要到「現在」(選前)才起訴?然這邏輯其實也很可能是反過來的,之所以「現在」才起訴李前總統,是因為民進黨執政的八年,當時的檢察機關對於李案「應起訴而未起訴」而致牽延,若然,那麼這又算不算是「政治干預」呢?

當李登輝前總統因國安密帳案被起訴,綠營將焦點集中在「不應起訴而起訴」的濫權質疑,這樣的質疑成不成立,尚有無數問號。但倒是有一件在陳水扁前總統任內被確認為「不應起訴而起訴」的案件,似乎得到的關注就少得可憐。那就是陳前總統宣稱「動搖國本也要辦到底」的拉法葉案。

當時負責偵辦拉案的台北地檢署檢察長黃世銘認為罪證不足不應起訴,而檢察總長盧仁發在說服無效的情況下,撤換黃檢察長,指派新的檢察官撰寫起訴書,這從程序來說,才是真正屈意迎合政治人物、干涉司法的惡劣檢察人員。但我們要問的是,有人追究盧仁發「濫權起訴」罪責嗎?拉法葉案中已被確認受不白之冤,只因檢察機關配合政治大戲而硬是被無端訴罪的雷學明將軍等人,他們的冤屈,有誰來申訴呢?

長期以來,筆者一直呼籲,濫權(不)追訴罪的落實追究,是確保與建立法律正義、品質乃至於檢察官公信力的重要關鍵。只要濫權( 不)追訴罪的尚方寶劍出鞘,才能讓檢察官知所警惕,不敢迎合政治而縱放罪犯或冤枉好人,長此以往,才有可能獲得人民對檢方、乃至司法的信心。關於這點,馬總統所提名的黃檢察總長有責任加把勁!倘司法公信無以建立,類似李登輝前總統案件所產生的「政治迫害」聯想,只會一而再、再而三的出現。而事實上,即便我們憑著對馬英九總統過去言行的檢視,相信他不可能去干涉司法個案,但卻不代表下一個總統不會干涉司法個案。

最後,當李前總統的案子一被揭露,蔡主席就指責檢察機關「選擇性辦案」,筆者認為,身為法律人的蔡英文在對案子尚無充分資訊情況下,不應僅憑政治氛圍,即對檢方草率批評。若蔡主席有意見,也宜藉由檢驗李案的起訴內容是否扎實開始,若確有可議之處,再進行事理面的批判,才是客觀負責的態度。前副總統呂秀蓮說的很好:藍綠陣營都應「哀矜勿喜,共同反省」。

司法獨立是所有法律人追求的目標,然只要有政治影響的議題,「政治考量」陰影似乎又總是如影隨形。但正本清源做法仍是根據事實、根據法律,斷言式的為司法貼上政治標籤,絕不是合宜的做法。

【2011/07/04  中國時報 1000704】