见林不见树的系统性执政危机

当我们说一个人只着眼小处,却看不到宏观大貌,会用“见树不见林”来形容。笔者近年来发现,我们的总统(及政务官)“见林”的能力是值得肯定的,不管是两岸政策或对台湾的整体布局思考,大体上都是宏观而正确;然而,这样的“见林”能力不但没有发挥它应有的作用,整体国家似乎被一股无形的力量拉扯,难以施展?令笔者感到忧心。

为何会如此呢?笔者认为,是政府“见树”的能力出了大问题。用白话文来说就是,政府的政策虽然没错,但却因为不关心个案(不干涉个案做卸责或不沾锅的理由),或没有魄力将宏观政策落实到具体的个案,于是政策成了响亮的空头支票,国家当然停滞不前。这些个案问题不但出现在行政权中,也遍及立法、司法、监察与考试权。囿于篇幅,在此只谈行政权见林不见树的问题。行政权在本质上与人民是最亲近的,施政有效对人民会产生“幸福综效”,反之亦然。有关行政权的“问题个案”几乎遍及各部会,所造成的“痛苦综效”就可想而知了。

两年前笔者亲自处理一个案。笔者服务的事务所代表一家境外公司 (甲公司)向经济部申请来台投资太阳能的产业。根据规定,甲公司必须证明大陆地区人民持有甲公司之股份不得超过三十%,亦不得对甲公司具有控制能力。甲公司自认符合资格提出申请与保证(包括甲公司的境外母公司已在香港上市并已取得我政府允许其发行台湾信托凭证|TDR),但甲公司的投资申请经过多次(几近刁难)的补件要求后,仍然遭到“不便受理”的决定。经历这样的投资申请过程,甲公司认为受到了“羞辱”,决定放弃投资的申请。

看起来,这只是没什么了不起的个案,但要知道一整块的拼图要完成,需得从一小块一小块的小图逐一拼起。当政府面对经济逆风期、忧心拖坏台湾经济之时,于是高喊“大力振兴”口号,却不管个案可能要面临不合理的法规或不合理的行政裁量而胎死腹中,所谓提振投资,不是缘木求鱼的荒谬剧吗?

这种“见林不见树”的问题,不只是发生在投资案的审核上。也反映在政府其他部门的施政中(如教育部的台生大陆学历甄试案、民航局拒绝提供市区免税商店所需的机场提货区、金管会拒绝保险公司向其关系企业依市场价格承租办公室等等),已成为一种拖住台湾的通病。不管政策目标喊得多么震天大响,但当政策要作用在个案时,只要事务官怕麻烦(如在陆资案,担心亲中的指控)或曲解法令(包括逾越行政程序法的恣意/枉法行政裁量),签表负面意见,而政务官又没有肩膀,不敢从整体利益的角度展现魄力否决事务官(包括不适格法制人员)意见,这就等于宣布个案的死亡。而当个案一个一个被官僚杀死,再漂亮的政策,也只是“有体无魂”的无用躯壳。

在我们的认知里,公务员是为人民服务(包括企业),但这种认知并没存在所有公务员心里。公务员对依法行政琅琅上口,可是当法规不够明确时,公务员“明哲保身”的选择反而会化身为曲解法令的行政处分。而受有不平的人民(更不用说企业了),或惮于“民不与官斗”或“不怕官只怕管”的古训,自认倒楣不敢争执;或者就算循法依理力争,也在旷日废时的争讼后侥幸得到平反,但到那时,不但迟来的正义已不是正义,更糟糕的是,也消磨掉了台湾进步的机会。

在提及个案时,笔者也曾经犹豫,是否也应该“不沾锅”而不谈个案(这些个案多半是笔者亲手办理的)。几经考量,除了问心无愧外,笔者决定还是必须提及个案,因为,笔者体会到的核心观念是:“通案是由个案所积累的”、“不可能忽视个案而能追求通案的成果”。唯有将个案当做例证,才能凸显政府在执行政策时“见林不管树”的荒谬现象。

最后,马总统和陈院长都表示要加速经济松绑、引进民间及国外投资,这都是好事。但如果总统和院长的决心不能落实到局处级的公务员以及政务官的施政中,让个案的效果加总带领国家真正的跃升,总统和院长的愿景是不乐观的!

【2012/07/30  中国时报 1010730】