【演讲】多边条约国内法化:必要性与制度建立

【2012/12/08  中华民国国际法学会一〇一年度会员大会专题演讲】

20121208条约国内法化必要性与制度建立【陈长文@超国界法律研讨会】 by cvchen1973

 

多边条约国内法化的必要性与制度建立

The Necessity of Internalizing Multi-national Treaties and Establishing a Legal System of Internalization

 

中文摘要

自从联合国大会第2758号决议形成,中华民国于1971年退出联合国,邦交国逐日减少,参与国际组织相当受限,条约不能签署、批准,或是加入,条约存放更为困难,我国难以成为多边条约的缔约国,直接接触国际法的机会日益减少,国内法制易与国际规范脱节。因此,在两岸情势保有现状之际,为使各领域国内法律能迅速与国际法接轨,对于我国现在无法缔结之多边条约,政府应扮演主动注意及推动国内立法的角色,制定“多边条约国内法化暂行条例”有其必要性。

本文首将说明我国国际地位在国际间角色转换而面临的问题,次就条约转换国内法的现况讨论并分类,陈显多边条约国内法化之必要与适用范围,末者笔者将建议“多边条约国内法化暂行条例”之拟定方向,以填补现行法制上的缺漏,使我国就国际多边条约的转换能够迅速,使我国法制与国际法迅速连结。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

多边条约国内法化的必要性与制度建立

(2010-05-07版)

壹、前言… 3

贰、问题与挑战… 3

一、我国被排拒于多边公约之外… 3

二、我国法律、司法体系易与国际规范脱节… 4

三、单方声明,我国没有条约相对国… 6

四、现行法律就审议多边条约之缺漏… 6

五、现行法律就国际条约国内法化之提案与分工不完足… 7

参、国际条约国内法化之情况与分类… 8

一、国际条约转换情况… 8

二、多边条约之分类… 11

肆、建立多边条约转换国内法之机制… 11

一、法案名称为“多边公约国内法化暂行条例”… 11

二、立法目的… 12

三、明文订定多边条约经国内批准程序完成后,为宪法141条之“条约”… 12

四、明文订定将多边条约转换成国内法的流程… 12

五、各单位有一定额度之年度预算… 12

六、法律经由立法院三读后总统公布… 13

七、转换方式… 13

伍、结论… 13

 

 

壹、        前言

2009年3月31日,立法院第7届第3会期院会通过联合国“公民与政治权利国际公约”及“经济社会文化权利国际公约”条约案,并三读通过“公民与政治权利国际公约及经济社会文化权利国际公约施行法[1],使两人权公约具有国内法律效力,以此要求各级政府于行使职权时,应符合两公约有关人权保障规定,且就各级政府机关之法令遇有牴触两公约者,应于两年内完成法令之制订、修正、废止及行政措施之改进。

然而,前述两项人权公约条约案虽经由我国立法院审议通过、总统批准,我国却不能将批准书存放于联合国祕书处,依大多数国家遵行之“维也纳条约法公约”之规定,即属未完成缔约程序。此外,我国试图以个案的方式与国际接轨,2005年我国立法院通过“菸草控制框架公约”条约案[2]以及2007年立法院批准“消除对妇女一切形式歧视公约[3]”,但可惜皆未能完成缔约程序,成为公约的缔约国。

迄今,大部分具有立法性质的多边条约,我国皆无法成为条约的缔约国,可是,国际社会重视的议题是动态的、讨论的问题是多元的,包括:禁止人口贩运、人道之维护、反贪腐与商业行贿、公共卫生之疾病防制、气候变迁与节能减碳及地球的永续经营等。当各国为共同目标一致努力时,我国却无法恭逢其时,徒让国内诸多法律规定与现今国际规范脱节。以超国界法律的观点出发,订立一套将国际条约转换为国内法律的机制,确有其必要性。

 

贰、        问题与挑战

一、我国被排拒于多边公约之外

我国在国际社会的角色随着背景变化而转换。1945年联合国创立,中华民国为创始国并担任安理会的常任理事国,1945年到1971年间,也签署多个联合国或其他国际组织之多边条约,经由我国立法院与总统完成批准程序,使条约于国内生效,批准书完成存放,我国为多边条约的缔约国。例如: 联合国防止及惩治残害人群罪公约(Convention on the prevention and punishment of the Crime of Genocide)[4]、已婚妇女国籍公约(Convention on the Nationality of Married Women)[5]、维也纳外交关系公约(Vienna Convention on Diplomatic Relations)[6]等。

当联合国大会作出第2758号决议[7],中华民国于1971年退出联合国,于此之后,邦交国逐日减少,我国无法参与正式的外交会议与国际组织,欲拟定、签署及批准条约是一大难题;加入条约及条约批准书的存放(Depositary)更是困难。依据维也纳条约法公约第76、77条关于存放的规定,该存放条约的地点是由研拟条约的国家讨论决定,可能存放于一国、多国、某国际组织或该组织之行政首长[8]。今日,碍于两岸情势与国际关系,我国仍面临参与国际组织之困难,以及无法成为多边条约缔约国的问题,因此,我国多被排拒于多边条约的规范之外。

 

二、我国法律、司法体系易与国际规范脱节

我国退出联合国后,参与的国际组织相当受限,就他国而言,是我国在国际社会角色的转变;但对我国来说,能直接接触国际法的机会已越来越少;再因无法加入国际组织以及国际公约,使得我国已不须负起实践国际条约的义务,不须承担使国内法接轨条约的时间压力,因此,国内法制在已无外在迫力的状况下,不易跟着国际规范同步修正,久而久之,与国际法的距离越离越远,终造成疏离国际法的后果。

近十几年来,我国法院在遇到跨国案件时,常因为不了解国际条约,而不知何以适用。甚至,公约内容已转换成国内法,我国法院对相关外国文件仍因不熟悉而逃避办理案件,这是值得我们特别注意的。

以涉及公海船舶碰撞刑事案件的“春日轮”案为例,肇事船舶春日轮为悬挂巴拿马旗帜的权宜船,船长为印度籍,在公海上与我国船舶日东六号相撞,被害人大多为我国籍,依照1958年公海公约[9]与1982年海洋法公约[10],应专属船旗国管辖,然而,我国除了基隆地方法院判决针对超国界的司法管辖权有所着墨外[11],其他从检察官起诉、高等法院判决、最高法院判决,甚至发回高等法院更审时均完全忽视了国际法的存在[12]

近期亦有相类似案件—巴拿马籍土佐油轮(TOSA)于近钓鱼台海域处与我国船只相撞并翻覆,我国籍船长与轮机长下落不明,其余11位船员获救,本案后经花莲地检署调查,将当时操作船舶的二副与负责远眺之船员羁押,以我国法院无管辖权之理由,抗告多次皆被法院驳回,船长、二副、船员于2009年7月中旬遭我国检察官起诉,诉讼仍在进行。

再以2001年间阿玛斯号油污染事件为例,此案系我国海洋污染防治法于2000年11月生效后第一件跨国海洋污染案件[13],其相关裁定对我国海洋污染案件管辖权之行使所表示之意见颇有探讨价值[14]。屏东地方法院以无管辖权为由裁定驳回原告(环保署)之请求,该院主要采用“不便利法庭原则”,认为:“被告等人在我国并无住居所或营业所。海洋污染防治法为准据法,然该法甫于污染发生前2个多月公布施行,实务上尚无适用海污法第33条之案例;且该法系参酌1969 CLC公约[15]立法例制订,我国既非该等公约签约国,就公约之审理适用较为生疏,势必压缩其他案件审理的时间及劳费,不符合中华民国人民之公共利益[16]本件相关证据及专业评估报告俱以外文做成,则审理本案调查证据时,势必耗费时日就前揭报告做成译文或讯问相关国外鉴定证人,如此不能使被告等人之诉讼上(要求迅速经济裁判)权益受到保护,且难谓无就其必要防御之不利益情事发生。”

从以上几则案例,佐证我国与国际法的疏离;我国法界对国际法、国际条约如此陌生;对适用他国法律以及阅读外国文件是排斥与恐惧的。然而,两岸之间的政治性问题尚非近期内可获全盘解决,我国成为多边公约缔约国有实际上的困难。因此,我们必须思考什么是可以立刻做,让我国的法规与重要的国际公约接轨。具体而言,我们应该要着手规划以立法的方式建构,将重要国际公约内容内国法律化的可能性。

 

三、单方声明,我国没有条约相对国

我国现在面临最大的问题在于,很难完成条约的缔结程序,成为多边条约的缔约国,在未有条约相对国的状况下,不属于“维也纳条约法”下的条约缔约国,亦无我国宪法141条规定“条约”的范畴。

条约是国际法的渊源之一[17],依1969年维也纳条约法公约[18]第2条第1项规定,条约是“国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定,不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内,亦不论其特定名称为何[19]。”若为一国单方声明文件,没有缔约之相对国,就非条约,条约是必须为两个或两个以上国家间的书面协定。

而我国宪法第141条规定:“中华民国之外交,应本独立自主之精神,平等互惠之原则,敦睦邦交,尊重条约及联合国宪章,以保护侨民权益,促进国际合作,提倡国际正义,确保世界和平。”2003年12月释字第329号本文:“我国宪法所认定的条约为中华民国与其他国家或国际组织所缔约之国际书面协定,包括用条约或公约之名称,或用协定等名称而其内容直接涉及国家重要事项或人民之权利义务且具有法律上效力者而言。”

当我国立法院审议两项人权条约案,总统签署批准书,却无法顺利存放,完成国际条约的缔约程序,呈现无条约相对国的状况,此“条约”显非宪法141条规定的“条约”。相同此理,“菸草控制框架公约”与“消除对妇女一切形式歧视公约”亦非属宪法141条规定条约的范围内。

 

四、现行法律就审议多边条约之缺漏

检视我国现阶段条约审议的法律规范,根据85年1月18日法务部(八五)法律决第01504号函,依据大法官释字329号“其中名称为条约或公约或用协定等名称而附有批准条款者,当然应送立法院审议,其余国际书面协定,除经法律授权或事先经立法院同意签订,或其内容与国内法律相同者外,亦应送立法院审议。”是与他国签订之条约、公约或国际书面协定,除经法律授权或事先经立法院同意签订,或其内容与国内法律相同者外,均应送立法院审议,始具有法律效力。

再依宪法第58条第2项之规定,条约案应提交行政院会议决,再依宪法第63条由立法院议决[20],且按“条约及协定处理准则”之程序处理签署之条约,主办机关应在签署后三十日内报请行政院核转立法院审议。立法院审议通过后由总统公布,完成程序后就等同于法律,对我国人民与政府机关有拘束力,该条约生效后外交部会将条约定期出刊。

由于“条约及协定处理准则”为行政命令的位阶,1995年立法院委员提出“条约法”草案,然该法案未如期通过。2002年外交部研拟“条约缔结法”草案,修正多次并重新送审,至今立法院尚未三读通过。从“条约缔结法”草案[21]全文观之,该法案忽略了一个重要部份,即我国无法缔结之多边公约,该公约对我国发展而言具影响性,内容有国内法化之必要者。亦言之,就无法缔约但又需要国内法化的多边公约,非为现阶段“条约缔结法”草案处理的范畴。

五、现行法律就国际条约国内法化之提案与分工不完足

基于宪法规范、原则以及司法院大法官解释,行政院、司法院、考试院、监察院与立法院皆有提出法律案的权利[22],应有义务了解现在相关国际条约发展的情况。人民团体也得透过与政府协商以及立委代议制的方式,参与立法。

目前行政院各部会要推动一个法案须遵循“行政院所属各机关主管法案报院审查应注意事项”、以及“中央行政机关法制作业应注意事项”,就我国与他国缔结之条约则依据“条约及协定处理准则”,皆非具有法律位阶的规范。

以先前提到的春日轮案为例,我国身为一个海洋国家,航运事业对我国而言相当重要,我国应找出相关的国际规范,或了解是否有相关组织在草拟条约。哪一个政府单位应该负责观察进度?哪个政府单位应该负责启动与国际航运相关之国内立法?就此部分现行法律是有不足之处。

 

参、        国际条约国内法化之情况与分类

一、国际条约转换情况

以下将以1971年我国退出联合国为切分点,谈论我国将国际条约国内法化之情况,另加以评论两公约施行法转换之制度设计。

 

  • 1971年前

1971年退出联合国之前,条约经我国立法院批准后,若该条约要求在国内订定特别法或是条例,我国基于遵守条约及条约赋予的义务,于国内订立相关法律。如我国于1948年批准之“防止及惩治残害人群罪公约”,民国42年时我国公布“残害人群治罪条例”。另,民国57年依“解决与他国国民间投资争端公约”通过“解决国家与他国国民间投资争端公约施行条例”[23]。上述两个条例并非将条约内容全本照抄,而是将施行的方式订定清楚,法院需将条约与条例一并斟酌适用。

 

  • 1971年后

我国参与国际组织有极大的障碍,须更加努力与国际接轨,调整我国法制。近二十年来为求融入国际社会以利自身发展,修改国内法规,以符合国际公约之要求。以加入世界贸易组织(WTO)为例,修改了智慧财产、贸易、投资等相关法律,目的在使我国法律与WTO规范一致。2002年1月1日我国以台澎金马的身分加入WTO,可掌握国际上经贸层面的立法动向,代表会议、特定产业贸易谈判可以参与,相关的条约、协议文件可签署批准,我国能顺利成为该组织制定相关条约的缔约国,且同步修正国内法律,与国际接轨。

但是,国际社会不只重视经贸议题而已,仍有众多我国无法参与的国际组织与多边公约,我国大都以个案方式进行转换,例: 我国非世界卫生组织(WHO)的会员,然经由卫生署与民间组织的推动,许多法律与政策随着WHO有新的共识与条约而修正,如我国传染病防治法,依照2005年国际卫生规范(International Health Regulations)为大幅度的调整。

又毒品危害防制条例92年修正总说明提及: “我国现行成瘾物质之管制系依据联合国〈1961年麻醉药品单一公约〉、〈1971年影响精神物质公约〉、〈1988年禁止非法贩运麻醉药品和精神物质公约〉,以规范麻醉药品及影响精神物质,防止其流、滥用。我国虽非前开公约之缔约国,惟毒品犯罪系万国公罪,我国不能自外于国际社会…为期符合国际公约之精神及与管制药品管理条例互相配合,爰于本条例增列第四级毒品之处罚规定。”

再者,1998年,“中华民国领海及邻接区法与中华民国专属经济海域及大陆礁层法”来自1958年“日内瓦大陆礁层公约[24]”、1982年“联合国海洋法公约”;2002年“仲裁法”纳入国际上商务仲裁规范之修正,如联合国国际贸易法委员会之国际商务仲裁模范法、1958年纽约公约等;2003年我国通过的“儿童及少年福利法”,是以“联合国儿童权利公约”为蓝本[25]

末者,2005年立法院通过“菸草控制框架公约”,同时我国亦着手修法,将公约大部分内容纳入“菸害防制法”,新法于2009年1月11日生效;2009年批准之“公民政治权利公约”与“经济文化社会公约”,是以订立两公约施行法之方式,皆是以个案进行多边条约之国内法化。

 

  • 、对两公约施行法制度之评论

就公民与政治权利国际公约及经济社会文化权利国际公约,我国于1967年10月5日签署,2009年3月31日立法院通过条约批准案,同年5月14日总统签署批准书,联合国祕书部于同年6月15日回函拒绝我国批准书之存放[26]。我国未能完成缔约程序,两公约非我国宪法141条、释字329号解释之“条约”。

由于存放批准书相当困难,我国立法院于通过条约批准案的同一时间,三读通过“公民与政治权利国际公约及经济社会文化权利国际公约施行法”。“施行法”非一般法律的“施行细则”,是全国性、一般性或长期性事项之规定[27]

两公约施行法总说明提到:“参诸司法院释字第329号解释意旨,依宪法第63条规定缔结之条约,其位阶等同于法律。鉴于我国尚非联合国会员国且国际处境特殊,两公约经总统批准后能否依其规定顺利完成交存联合国秘书长之手续(“公民与政治权利国际公约”第48条及“经济社会文化权利国际公约”第26条参照),仍有待克服困难,积极争取。于此之际,两公约在我国法律体系上之定位及效力,乃有必要以法律定之;另为促进两公约所保障各项人权之实现,有关政府间之协调连系、与国际间相关成员之合作、适用两公约规定时应遵循之解释原则、现行法令及行政措施如何遵照两公约规定,于一定时间内完成制(订)定、修正、废止或改进,以及经费之优先编列、人权报告制度之建立等等,容亦有必要以法律明定,以利遵循。”

看似欲求全的完美制度设计,仍出现一道重要破绽。施行法第2条明文规定“两公约所揭示保障人权之规定,具有国内法律之效力。”施行法第8条:“各级机关政府应依两公约规定之内容,检讨所主管之法令及行政措施,有不符两公约规定者,应于本法施行后两年内,完成法令之制(订)定、修正或废止及行政措施之改进。” 此规定产生的问题为: 在国内法律未完全修正与公约相符,即遇到国内法与公约冲突时,哪一个法律为优先适用?2009年12月10日起算,两年内牴触公约的国内法就无效[28]吗?

例如羁押法第6条第1项规定:“刑事被告对于看守所之处遇有不当者,得申诉于法官、检察官或视察人员。”羁押法施行细则第14条第1项第1款之规定[29],受羁押被告对看守所之处遇或处分有所不服,仅能经由申诉机制寻求救济,尚不得向法院提起诉讼请求救济,此将不符合公民政治权利公约第2条第3款第1目有效救济及推广司法救济机会之规定[30]。在羁押法与施行条例未修改前,刑事被告是否可直接以公民政治权利公约第2条主张,法官应适用原羁押法之规定还是公约?若依141条基于尊重条约,应以条约规定优先适用,然而两个人权公约不属于141条之“条约”。

两公约施行法为国内法,施行法第2条确认两公约具有国内法之效力,第8条则规定2年内应将比照两公约将国内法修正。第一种型态的适用方式,系基于后法优于前法之理,强化施行法第2条之效力,施行法第8条“两年内修正法令”为训示规定的性质。亦言之,两公约施行法系2009年4月22日公布,12月10日施行,任何于2009年12月10日前存在之法律若违反公约,应以公约优先适用;第二种型态为施行法第8条对第2条的效力为某种程度上的限制。按照施行法第8条的文义解释,2009年12月10日起算两年,行政机关应检讨法规并修订与两公约规定牴触之法令,基此,两年内,若有法令牴触两公约,非当然优先适用公约;第三种型态为将国内法与公约牴触部分,交由行政机关作成解释或由法官裁量判断。那两年后,若我国法律仍未修正整理完成,多处与公约牴触,此时国内法是否就无效? 因而,笔者建议在第8条加上一句:“即使两年内未完成法令之修改,仍不影响第2条的效力。”

 

二、多边条约之分类

将多边条约分类的目的系在界定“多边条约国法化暂行条例”的适用范围。对我国而言,可将多边条约分为四种类型,第一类为1971年退出联合国后无法签署、批准或加入成为缔约国之多边公约;第二类为1971年前签署但迟未完成缔结程序者;第三类为我国完成条约之缔结程序,但该条约之其他缔约国已不承认我国之国际地位;第四类为我国完成条约缔结程序,可全权参与者[31]

由于我国得以全权参与的条约,例如:世界贸易组织之下众多经贸条约等,我国享有条约的权利,同时须履行条约赋予的义务,该多边条约得经“条约及协定处理准则”转换成我国国内法,毋须经过“多边条约国内法化暂行条例”。而第三类型的条约,我国已完成条约的缔结程序,当时,在国内亦订定履行条约的措施或相关义务,不须经本条例进行转换。

而我国对待第一类、第二类型之多边条约,又可归纳出两种态度,第一种为由于未能参与国际组织,对国际法制之动态不闻不问;第二种为专案处理型。

 

肆、建立多边条约转换国内法之机制

国际社会关注议题不断地变动,与其以个案方式进行多边公约之转换,不如使用通案型态,督促并鼓励政府机关将我国法律与主管之法规命令快速与国际接轨,让人民知晓现在国际法在国际社会发展的重要动向[32]。创造一个制度,有一套法规范是必需的,清楚订明条约转换成国内法的程序,如此才有规则能够依循,以解答上述提及的几个问题。转换机制之法案重点如下:

一、法案名称为“多边公约国内法化暂行条例”

由于近期内,我国未能全面参与国际组织与多边条约,在两岸政治情势保有现状之际,以暂行条例方式订定之,帮助我国法律同国际潮流修订,当我国缔结条约之障碍不再存在时,得废止此条例。

 

二、立法目的

创设一个机制,使各领域国内法律能迅速与国际法接轨,对于现在我国无法缔结之多边条约,政府扮演主动注意以及国内立法的角色,加快立法院审议的速度,将条约公布,使人民知晓现在国际上有哪些条约规范,人民了解后、懂得主张自己的权利,亦能适当给予政府建议,督促政府将条约立法,帮助国际法于我国之实践。

 

三、明文订定多边条约经国内批准程序完成后,为宪法141条之“条约”

虽然国际上不承认我国为某条约的缔约国,但我国立法院仍得审议该条约,使该条约对国内具有法律的效力,法院可考量并适用条约,当国内法与条约有所牴触时,应尊重条约之规范,如此国内批准的动作才有意义,可向国际表示我国愿意受多边条约拘束的决心。

 

四、明文订定将多边条约转换成国内法的流程

本条例应订定多边条约转换成国内法的流程,笔者建议分为总览(Review)à选择(Select)à采纳(Adopt)三个步骤。

各单位将收集的资讯公开流通于固定平台且定期更新,如此,政府可在第一时间,将国际上就法律之讨论与状态,提供给所有政府机关与全国民众。当行政机关处理跨过案件或是拟订相关政策时,能够掌握国际就某项议题与法律的动态。政府与民间团体透过一次次的商议,对众多边条约做出选择,并采纳至国内法,尤其就国际习惯立法化之立法型条约,应尽快拟定或修正国内相关法律。

人民了解有法律得以主张,法界则不与国际社会脱节,法院懂得适用法律,不会因为是条约或外文文件而逃避适用,避免再发生如同春日轮案与阿玛斯号案的情况。

 

五、各单位有一定额度之年度预算

为能将此困难任务达成,各单位若能有专职人员负责了解国际规范、检视我国法规,且能适时翻译外文之约文,同领域之条约能一并考量一并转换[33],减少挂万漏一之情况,并有监督检查机制,能增加国际公约国内法化之效率,亦可减低错误之发生[34]

 

六、法律经由立法院三读后总统公布

就无法加入之多边条约,五院可视条约的要求或国内情势,将该条约的中译文或依条约草拟之法案提交至立法院,经过通常法律的制定程序,三读通过,并由总统公布施行,也就是将条约转换成国内法,我国政府、人民直接受到法律的拘束与规范。

 

七、转换方式

将国际条约转换成国内法的方式,可视多边条约的性质或给予缔约国之义务判断。大致上可分为两种模式,第一种为订立独立的条例或是法律将公约内容采纳,类似前文提及之专案转换模式;第二种则是以多边条约为标准,将现有的国内法进行修正。

 

伍、结论

现今国际社会中,联合国扮演重要角色,主导世界发展的多个动向,从人权、经济、文化资产到卫生、环保、永续发展等。各国从主权至上、分道扬镳发展的观念,一步步走向区域整合与相互合作[35]

外国人与本国人间的交往越趋频繁,许多事务必须一同参与谈判,国家与国家间需要良好互动,以创造全体的最大利益。国际社会讨论的议题随着时代变迁而有差异,政府与非政府间的国际组织数量逐年增加。为了使贸易事业蓬勃发展,世界贸易组织(WTO)产生,会员国必须遵守组织规范,开放关税壁垒,使服务流通,且设有争端解决机制,以解决会员国间的经贸事务争议;另,卫生问题无国界,各国交往热络,疾病传播更加容易,从19世纪中期巴黎会议到今日于联合国体制下的世界卫生组织(WHO),掌控世界各地卫生状况,强化国际合作,共同控制流行疾病传播,并积极防止慢性病吞食健康,宣导健康生活维组织存在的目的。由是,国家与国家间因为国际组织的存在关系更加紧密。

近年来,我国积极加入世界卫生组织,在SARS事件后,更显国际共同防制疾病与通报网络的重要性。我国于2009年成为国际卫生大会(WHA) 观察员,就卫生部分得与国际连上线;考量全球气候变迁问题,国与国间透过合作与约束,拟定相关调适(adapting)政策以减低气候变迁对人体健康造成的伤害,我国欲加入联合国气候变迁框架公约(UNFCCC) 与世界气象组织(WMO)。在未被该组织或条约接纳前,我国可着手国内法律的修订或拟定作业,将公约内容纳入国内法,调整国内法律规范,使其与国际一致。

透过“多边条约国内法化暂行条例”,众多与国际法脱节的问题得获解决,我国就法制部分迅速与国际社会接轨。当然,此乃非指我国盲目接收国际法的法规范与概念,而是力求能有一个适当的立法机制,纳入更多元的国际法概念,法学教育、考试、实践层面皆能涵盖,在国内实践国际法,实践车同轨、书同文的理想。除以达成宪法第141条对我们国家政府实行任务的期许,也让国家、人民有能与国际接轨最基本、最直接的管道,填补现今无法参与许多国际组织,而与国际社群有鸿沟的遗憾。

[1] 参立法院议事处制表,中华民国98年4月3日。

[2] 2005年1月14日立法院第五届第六会期院会审议通过“世界卫生组织菸草控制框架公约(Framework Convention on Tobacco Control, FCTC)”条约案,通过时点系在该公约生效之前。总统于2005年3月25日签署该公约之加入书,外交部于2005年5月12致函联合国祕书部门,至今未获答复。

[3] 2007年1月立法院三读通过“联合国消除对妇女一切形式歧视公约(Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women)”条约案,同年2月9日由陈水扁总统颁布签署公告。联合国于2007年3月以联合国大会2758号决议,拒绝接受这份公约签署文件,参总统府公报第6778号,第66-67页。

[4] 我国参与整个条约拟订的过程,于1949年7月20日签署,1951年5月批准,1951年7月19日完成缔结程序 。

[5] 我国于1957年2月20日签署,1958年8月12日批准,于该年9月22日完成缔结程序。

[6] 1961年4月18日签署,1969年11月24日批准,于该年12月19日完成缔结程序,1970年1月18日起对我国生效。

[7] 1971年10月25日,联合国大会第26届会议通过了第2758(XXVI)决议,决定中国在联合国的席位由中华人民共和国占有。

[8] Vienna Convention on the Law of Treaties Art.76 “The designation of the depositary of a treaty may by the negotiating States, either in the treaty itself or in some other manner. The depositary may be one or more States, an international organization or the chief administrative of the organization.”

[9] 该公约于1958年4月29日开放签署、1962年9月30日生效。我国于1958年4月29日由刘锴代表签署,但未完成国内批准及缔约程序。

[10] 该公约97条第1项规定:“遇有船舶在公海上碰撞或任何航行事故涉及船长或任何其他为船舶服务的人员的责任时,对该人员的任何刑事诉讼程序或惩戒,仅可向船旗国或该人员所属国的司法或行政当局提出。”

[11] 基隆地方法院八十五年诉字第一二五号判决中论及国际公约规范有关公海船舶碰撞事件的管辖是船旗国“专属管辖权”,并同意该规定既然是国际法之一部,我国有遵守之义务。然而,认定我国有义务遵守国际习惯法,法院却未贯彻国际法“专属管辖”规范的立法政策,消极地等待印度主张管辖权,待其于案发数月仍未主张,即认为基于国际法其他原则取得管辖权的我国当然有权审判本案。

[12] 相关评论参阅: 陈长文,〈从超国界法律评析春日轮(KASUGA-1)案之判决〉,丘宏达教授六秩晋五华诞祝寿论文集,三民出版,2002年3月1日。

[13] 阿玛斯号漏油事件之后,我国其后又发生多起油品或化学品之海洋污染事件,惟该等案件除其中三湖兄弟号化学轮之污染求偿事件业经环保署依政府采购法规定委聘律师进行外,尚未闻有相关法院判决。

[14] 其中屏东地方法院在进行1年多之审理后,于93年6月间以该院无管辖权为由,做成92年度重诉字第4号裁定,驳回环保署之请求。环保署不服,提起抗告,嗣经台湾高等法院高雄分院以93年度抗字第487号裁定废弃原裁定。船东等人不服,提起再抗告,经最高法院95年度台抗字第2号裁定驳回再抗告,该案确定应发回台湾屏东地方法院更新审理。据环保署之新闻稿,该署与阿玛斯轮责任保险人于95年间达成和解并撤回该件诉讼,我国法院也因此未就该案之实体请求内容做成任何判决。

[15] International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage (“1969/1992 CLC”,油污损害民事责任公约) –船舶所有人对于油污染所造成之损害,原则上应负担无过失责任。

[16] 笔者为强调,自行调整为粗体字。

[17] 国际法院规约第38条,明文规定条约为国际法之法源之一:“一、对于陈诉各项争端,应依国际法裁判时应适用:(1)不论普通或特别国际协约,确立诉讼当事国明白承认之条规者。(2)国际习惯,做为通例之证明而经接受为法律者。(3)一般法律原则为文明各国所承认者。(4)在第五十九条[17]规定之下,司法判例及各国权威最高之公法学家学说,做为确定法律原则之补助资料者。二、前项规定不妨碍法院经当事国同意本‘公允及善良原则’裁判案件之权。”

[18] 1969年5月23日条约法公约于维也纳制定,我国代表刘锴于1970年4月27日签署,未批准。

[19] Vienna Convention on the Law of Treaties (1969), Article 2(a) “ “treaty” means an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation”

[20] 宪法第58条2项条文“行政院院长、各部会首长,须将应行提出于立法院之法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要事项,或涉及各部会共同关系之事项,提出于行政院会议议决之。”第63条条文“立法院有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权。”

[21] 参行政院2005年12月27日送立法院院会之版本http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=18650&ctNode=242&mp=1

[22] 宪法第87条明文就考试院关于所掌事项,得向立法院提出法律案、第58条可得知行政院拥有提案权、释字3号“考试院关于所掌事项,依宪法第八十七条,既得向立法院提出法律案,基于五权分治,平等相维之体制,参以该条及第七十一条之制订经过,监察院关于所掌事项,得向立法院提出法律案,实与宪法之精神相符。”、释字175号“司法院为国家最高司法机关,基于五权分治彼此相维之宪政体制,就其所掌有关司法机关之组织及司法权行使之事项,得向立法院提出法律案。”、立法院提法律案之程序则在立法院议事规则有详细的规定。

[23] 参总统府公报第2021期,本条例于民国57年12月21日由总统公布施行;民国82年7月30日总统府公报5752期公布废止。

[24] 我国于1958年4月29日由代表刘锴签署,并于1970年9月23日批准,1970年10月12日完成存放程序,该公约于同年11月11日对我国生效。

[25] 关于我国儿童权利公约的落实与儿童人权问题,可进一步阅读施慧玲教授<论我国儿童人权法制知发展—兼谈落实“联合国儿童权利公约”之社会运动>一文,国立中正大学法学集刊第14期160-204页,民国93年1月。

[26] 参立法院第7届第4会期议案关系文书,院总第1374号,外交部发函立法院说明两公约批准书的存放情形,外交部委请帕劳、伯利兹、圣文森、冈比亚四友邦常驻联合国代表共同连署,将公约批准书及连署函亲送联合国祕书处。2009年6月15日,联合国副祕书长迁法律顾问Patricia O’Brian正式函覆,基于1971年10月25日联大通过2758号决议:“中华人民共和国之代表为中国在联合国内之唯一合法代表。”联合国秘书长无立场接受我国对两公约的存放。

[27] 参中央行政机关法制作业应注意事项第一章第二条(五)1(1)“法:属于全国性、一般性或长期性事项之规定者称之。”同条(五)1(3)“细则:属于规定法律施行细节性、技术性、程序性事项或就法律另作补充解释者称之。”

[28] 参中央社2009年12月10日“两公约施行法生效 总统:与国际人权接轨”一文。总统致词中提及:“政府主动委由法务部将2公约国内法化,并于今天正式施行,未来任何法律假使与2公约内容牴触,皆属无效。”

[29] 羁押法施行细则第14条1项1款:“被告不服看守所处分之申诉事件,依左列规定处理之: 一、被告不服看守所之处分,应于处分后十日内个别以言词或书面提出申诉。其以言词申诉者,由看守所主管人员将申诉事实详记于申诉簿。以文书申诉者,应叙明姓名、犯罪嫌疑、罪名、原处分事实及日期、不服处分之理由,并签名盖章或按指印,继明申诉之年月日。”

[30] 参法务部人权大步走计画种子讲师培训营总论讲义。

[31]以时间点将我国参与人权、人道条约之情况画分类型,参廖福特“面对过去、把握现在、展望未来—我国还可以批准与内国法化哪些人权与人道公约?”一文,TAHR报,2010年春季号。该文提出应制定“多边条约国内法化特别条例”明订:“多边条约经立法院议决,总统签署,但因故无法存放于其所规定之联合国相关机构或国家时,依然有国内法效力。”之建议。

[32] 此概念来自陈长文,“《天堂不撤守》多边公约国内法化不能只靠马总统”,中国时报,2009年4月20日。

[33] 例如政府于国内法化两个人权公约时,可同时考量是否将公民政治权利公约第二任择议定书国内法化,此涉及死刑废除之争议。

[34] 外交部于97年1月底呈请行政院核转立法院审议通过之两人权公约中、英文本约文文字,因电脑文书处理时之行政作业疏失,出现若干文字之错误及遗漏,发生两人权公约中文约本遗漏罢工权利条款之事。http://www.mofa.gov.tw/webapp/content.asp?cuItem=40788&mp=1

[35] 欧盟(European Union)是个很具代表性的区域整合组织,组织所制订的法律或条约将直接拘束欧盟各国。另外APEC亚太经贸、东南亚国协、非洲、中东、美洲等。