【演講】多邊條約國內法化:必要性與制度建立

【2012/12/08  中華民國國際法學會一〇一年度會員大會專題演講】

20121208條約國內法化必要性與制度建立【陳長文@超國界法律研討會】 by cvchen1973

 

多邊條約國內法化的必要性與制度建立

The Necessity of Internalizing Multi-national Treaties and Establishing a Legal System of Internalization

 

中文摘要

自從聯合國大會第2758號決議形成,中華民國於1971年退出聯合國,邦交國逐日減少,參與國際組織相當受限,條約不能簽署、批准,或是加入,條約存放更為困難,我國難以成為多邊條約的締約國,直接接觸國際法的機會日益減少,國內法制易與國際規範脫節。因此,在兩岸情勢保有現狀之際,為使各領域國內法律能迅速與國際法接軌,對於我國現在無法締結之多邊條約,政府應扮演主動注意及推動國內立法的角色,制定「多邊條約國內法化暫行條例」有其必要性。

本文首將說明我國國際地位在國際間角色轉換而面臨的問題,次就條約轉換國內法的現況討論並分類,陳顯多邊條約國內法化之必要與適用範圍,末者筆者將建議「多邊條約國內法化暫行條例」之擬定方向,以填補現行法制上的缺漏,使我國就國際多邊條約的轉換能夠迅速,使我國法制與國際法迅速連結。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

多邊條約國內法化的必要性與制度建立

(2010-05-07版)

壹、前言… 3

貳、問題與挑戰… 3

一、我國被排拒於多邊公約之外… 3

二、我國法律、司法體系易與國際規範脫節… 4

三、單方聲明,我國沒有條約相對國… 6

四、現行法律就審議多邊條約之缺漏… 6

五、現行法律就國際條約國內法化之提案與分工不完足… 7

參、國際條約國內法化之情況與分類… 8

一、國際條約轉換情況… 8

二、多邊條約之分類… 11

肆、建立多邊條約轉換國內法之機制… 11

一、法案名稱為「多邊公約國內法化暫行條例」… 11

二、立法目的… 12

三、明文訂定多邊條約經國內批准程序完成後,為憲法141條之「條約」… 12

四、明文訂定將多邊條約轉換成國內法的流程… 12

五、各單位有一定額度之年度預算… 12

六、法律經由立法院三讀後總統公布… 13

七、轉換方式… 13

伍、結論… 13

 

 

壹、        前言

2009年3月31日,立法院第7屆第3會期院會通過聯合國「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」條約案,並三讀通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法[1],使兩人權公約具有國內法律效力,以此要求各級政府於行使職權時,應符合兩公約有關人權保障規定,且就各級政府機關之法令遇有牴觸兩公約者,應於兩年內完成法令之制訂、修正、廢止及行政措施之改進。

然而,前述兩項人權公約條約案雖經由我國立法院審議通過、總統批准,我國卻不能將批准書存放於聯合國祕書處,依大多數國家遵行之「維也納條約法公約」之規定,即屬未完成締約程序。此外,我國試圖以個案的方式與國際接軌,2005年我國立法院通過「菸草控制框架公約」條約案[2]以及2007年立法院批准「消除對婦女一切形式歧視公約[3]」,但可惜皆未能完成締約程序,成為公約的締約國。

迄今,大部分具有立法性質的多邊條約,我國皆無法成為條約的締約國,可是,國際社會重視的議題是動態的、討論的問題是多元的,包括:禁止人口販運、人道之維護、反貪腐與商業行賄、公共衛生之疾病防制、氣候變遷與節能減碳及地球的永續經營等。當各國為共同目標一致努力時,我國卻無法恭逢其時,徒讓國內諸多法律規定與現今國際規範脫節。以超國界法律的觀點出發,訂立一套將國際條約轉換為國內法律的機制,確有其必要性。

 

貳、        問題與挑戰

一、我國被排拒於多邊公約之外

我國在國際社會的角色隨著背景變化而轉換。1945年聯合國創立,中華民國為創始國並擔任安理會的常任理事國,1945年到1971年間,也簽署多個聯合國或其他國際組織之多邊條約,經由我國立法院與總統完成批准程序,使條約於國內生效,批准書完成存放,我國為多邊條約的締約國。例如: 聯合國防止及懲治殘害人群罪公約(Convention on the prevention and punishment of the Crime of Genocide)[4]、已婚婦女國籍公約(Convention on the Nationality of Married Women)[5]、維也納外交關係公約(Vienna Convention on Diplomatic Relations)[6]等。

當聯合國大會作出第2758號決議[7],中華民國於1971年退出聯合國,於此之後,邦交國逐日減少,我國無法參與正式的外交會議與國際組織,欲擬定、簽署及批准條約是一大難題;加入條約及條約批准書的存放(Depositary)更是困難。依據維也納條約法公約第76、77條關於存放的規定,該存放條約的地點是由研擬條約的國家討論決定,可能存放於一國、多國、某國際組織或該組織之行政首長[8]。今日,礙於兩岸情勢與國際關係,我國仍面臨參與國際組織之困難,以及無法成為多邊條約締約國的問題,因此,我國多被排拒於多邊條約的規範之外。

 

二、我國法律、司法體系易與國際規範脫節

我國退出聯合國後,參與的國際組織相當受限,就他國而言,是我國在國際社會角色的轉變;但對我國來說,能直接接觸國際法的機會已越來越少;再因無法加入國際組織以及國際公約,使得我國已不須負起實踐國際條約的義務,不須承擔使國內法接軌條約的時間壓力,因此,國內法制在已無外在迫力的狀況下,不易跟著國際規範同步修正,久而久之,與國際法的距離越離越遠,終造成疏離國際法的後果。

近十幾年來,我國法院在遇到跨國案件時,常因為不了解國際條約,而不知何以適用。甚至,公約內容已轉換成國內法,我國法院對相關外國文件仍因不熟悉而逃避辦理案件,這是值得我們特別注意的。

以涉及公海船舶碰撞刑事案件的「春日輪」案為例,肇事船舶春日輪為懸掛巴拿馬旗幟的權宜船,船長為印度籍,在公海上與我國船舶日東六號相撞,被害人大多為我國籍,依照1958年公海公約[9]與1982年海洋法公約[10],應專屬船旗國管轄,然而,我國除了基隆地方法院判決針對超國界的司法管轄權有所著墨外[11],其他從檢察官起訴、高等法院判決、最高法院判決,甚至發回高等法院更審時均完全忽視了國際法的存在[12]

近期亦有相類似案件—巴拿馬籍土佐油輪(TOSA)於近釣魚台海域處與我國船隻相撞並翻覆,我國籍船長與輪機長下落不明,其餘11位船員獲救,本案後經花蓮地檢署調查,將當時操作船舶的二副與負責遠眺之船員羈押,以我國法院無管轄權之理由,抗告多次皆被法院駁回,船長、二副、船員於2009年7月中旬遭我國檢察官起訴,訴訟仍在進行。

再以2001年間阿瑪斯號油污染事件為例,此案係我國海洋污染防治法於2000年11月生效後第一件跨國海洋污染案件[13],其相關裁定對我國海洋污染案件管轄權之行使所表示之意見頗有探討價值[14]。屏東地方法院以無管轄權為由裁定駁回原告(環保署)之請求,該院主要採用「不便利法庭原則」,認為:「被告等人在我國並無住居所或營業所。海洋污染防治法為準據法,然該法甫於污染發生前2個多月公布施行,實務上尚無適用海污法第33條之案例;且該法係參酌1969 CLC公約[15]立法例制訂,我國既非該等公約簽約國,就公約之審理適用較為生疏,勢必壓縮其他案件審理的時間及勞費,不符合中華民國人民之公共利益[16]本件相關證據及專業評估報告俱以外文做成,則審理本案調查證據時,勢必耗費時日就前揭報告做成譯文或訊問相關國外鑑定證人,如此不能使被告等人之訴訟上(要求迅速經濟裁判)權益受到保護,且難謂無就其必要防禦之不利益情事發生。」

從以上幾則案例,佐證我國與國際法的疏離;我國法界對國際法、國際條約如此陌生;對適用他國法律以及閱讀外國文件是排斥與恐懼的。然而,兩岸之間的政治性問題尚非近期內可獲全盤解決,我國成為多邊公約締約國有實際上的困難。因此,我們必須思考什麼是可以立刻做,讓我國的法規與重要的國際公約接軌。具體而言,我們應該要著手規劃以立法的方式建構,將重要國際公約內容內國法律化的可能性。

 

三、單方聲明,我國沒有條約相對國

我國現在面臨最大的問題在於,很難完成條約的締結程序,成為多邊條約的締約國,在未有條約相對國的狀況下,不屬於「維也納條約法」下的條約締約國,亦無我國憲法141條規定「條約」的範疇。

條約是國際法的淵源之一[17],依1969年維也納條約法公約[18]第2條第1項規定,條約是「國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定,不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內,亦不論其特定名稱為何[19]。」若為一國單方聲明文件,沒有締約之相對國,就非條約,條約是必須為兩個或兩個以上國家間的書面協定。

而我國憲法第141條規定:「中華民國之外交,應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平。」2003年12月釋字第329號本文:「我國憲法所認定的條約為中華民國與其他國家或國際組織所締約之國際書面協定,包括用條約或公約之名稱,或用協定等名稱而其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者而言。」

當我國立法院審議兩項人權條約案,總統簽署批准書,卻無法順利存放,完成國際條約的締約程序,呈現無條約相對國的狀況,此「條約」顯非憲法141條規定的「條約」。相同此理,「菸草控制框架公約」與「消除對婦女一切形式歧視公約」亦非屬憲法141條規定條約的範圍內。

 

四、現行法律就審議多邊條約之缺漏

檢視我國現階段條約審議的法律規範,根據85年1月18日法務部(八五)法律決第01504號函,依據大法官釋字329號「其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者,當然應送立法院審議,其餘國際書面協定,除經法律授權或事先經立法院同意簽訂,或其內容與國內法律相同者外,亦應送立法院審議。」是與他國簽訂之條約、公約或國際書面協定,除經法律授權或事先經立法院同意簽訂,或其內容與國內法律相同者外,均應送立法院審議,始具有法律效力。

再依憲法第58條第2項之規定,條約案應提交行政院會議決,再依憲法第63條由立法院議決[20],且按「條約及協定處理準則」之程序處理簽署之條約,主辦機關應在簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議。立法院審議通過後由總統公佈,完成程序後就等同於法律,對我國人民與政府機關有拘束力,該條約生效後外交部會將條約定期出刊。

由於「條約及協定處理準則」為行政命令的位階,1995年立法院委員提出「條約法」草案,然該法案未如期通過。2002年外交部研擬「條約締結法」草案,修正多次並重新送審,至今立法院尚未三讀通過。從「條約締結法」草案[21]全文觀之,該法案忽略了一個重要部份,即我國無法締結之多邊公約,該公約對我國發展而言具影響性,內容有國內法化之必要者。亦言之,就無法締約但又需要國內法化的多邊公約,非為現階段「條約締結法」草案處理的範疇。

五、現行法律就國際條約國內法化之提案與分工不完足

基於憲法規範、原則以及司法院大法官解釋,行政院、司法院、考試院、監察院與立法院皆有提出法律案的權利[22],應有義務了解現在相關國際條約發展的情況。人民團體也得透過與政府協商以及立委代議制的方式,參與立法。

目前行政院各部會要推動一個法案須遵循「行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」、以及「中央行政機關法製作業應注意事項」,就我國與他國締結之條約則依據「條約及協定處理準則」,皆非具有法律位階的規範。

以先前提到的春日輪案為例,我國身為一個海洋國家,航運事業對我國而言相當重要,我國應找出相關的國際規範,或了解是否有相關組織在草擬條約。哪一個政府單位應該負責觀察進度?哪個政府單位應該負責啟動與國際航運相關之國內立法?就此部分現行法律是有不足之處。

 

參、        國際條約國內法化之情況與分類

一、國際條約轉換情況

以下將以1971年我國退出聯合國為切分點,談論我國將國際條約國內法化之情況,另加以評論兩公約施行法轉換之制度設計。

 

  • 1971年前

1971年退出聯合國之前,條約經我國立法院批准後,若該條約要求在國內訂定特別法或是條例,我國基於遵守條約及條約賦予的義務,於國內訂立相關法律。如我國於1948年批准之「防止及懲治殘害人群罪公約」,民國42年時我國公佈「殘害人群治罪條例」。另,民國57年依「解決與他國國民間投資爭端公約」通過「解決國家與他國國民間投資爭端公約施行條例」[23]。上述兩個條例並非將條約內容全本照抄,而是將施行的方式訂定清楚,法院需將條約與條例一併斟酌適用。

 

  • 1971年後

我國參與國際組織有極大的障礙,須更加努力與國際接軌,調整我國法制。近二十年來為求融入國際社會以利自身發展,修改國內法規,以符合國際公約之要求。以加入世界貿易組織(WTO)為例,修改了智慧財產、貿易、投資等相關法律,目的在使我國法律與WTO規範一致。2002年1月1日我國以台澎金馬的身分加入WTO,可掌握國際上經貿層面的立法動向,代表會議、特定產業貿易談判可以參與,相關的條約、協議文件可簽署批准,我國能順利成為該組織制定相關條約的締約國,且同步修正國內法律,與國際接軌。

但是,國際社會不只重視經貿議題而已,仍有眾多我國無法參與的國際組織與多邊公約,我國大都以個案方式進行轉換,例: 我國非世界衛生組織(WHO)的會員,然經由衛生署與民間組織的推動,許多法律與政策隨著WHO有新的共識與條約而修正,如我國傳染病防治法,依照2005年國際衛生規範(International Health Regulations)為大幅度的調整。

又毒品危害防制條例92年修正總說明提及: 「我國現行成癮物質之管制係依據聯合國〈1961年麻醉藥品單一公約〉、〈1971年影響精神物質公約〉、〈1988年禁止非法販運麻醉藥品和精神物質公約〉,以規範麻醉藥品及影響精神物質,防止其流、濫用。我國雖非前開公約之締約國,惟毒品犯罪係萬國公罪,我國不能自外於國際社會…為期符合國際公約之精神及與管制藥品管理條例互相配合,爰於本條例增列第四級毒品之處罰規定。」

再者,1998年,「中華民國領海及鄰接區法與中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法」來自1958年「日內瓦大陸礁層公約[24]」、1982年「聯合國海洋法公約」;2002年「仲裁法」納入國際上商務仲裁規範之修正,如聯合國國際貿易法委員會之國際商務仲裁模範法、1958年紐約公約等;2003年我國通過的「兒童及少年福利法」,是以「聯合國兒童權利公約」為藍本[25]

末者,2005年立法院通過「菸草控制框架公約」,同時我國亦著手修法,將公約大部分內容納入「菸害防製法」,新法於2009年1月11日生效;2009年批准之「公民政治權利公約」與「經濟文化社會公約」,是以訂立兩公約施行法之方式,皆是以個案進行多邊條約之國內法化。

 

  • 、對兩公約施行法制度之評論

就公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約,我國於1967年10月5日簽署,2009年3月31日立法院通過條約批准案,同年5月14日總統簽署批准書,聯合國祕書部於同年6月15日回函拒絕我國批准書之存放[26]。我國未能完成締約程序,兩公約非我國憲法141條、釋字329號解釋之「條約」。

由於存放批准書相當困難,我國立法院於通過條約批准案的同一時間,三讀通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」。「施行法」非一般法律的「施行細則」,是全國性、一般性或長期性事項之規定[27]

兩公約施行法總說明提到:「參諸司法院釋字第329號解釋意旨,依憲法第63條規定締結之條約,其位階等同於法律。鑑於我國尚非聯合國會員國且國際處境特殊,兩公約經總統批准後能否依其規定順利完成交存聯合國秘書長之手續(「公民與政治權利國際公約」第48條及「經濟社會文化權利國際公約」第26條參照),仍有待克服困難,積極爭取。於此之際,兩公約在我國法律體繫上之定位及效力,乃有必要以法律定之;另為促進兩公約所保障各項人權之實現,有關政府間之協調連繫、與國際間相關成員之合作、適用兩公約規定時應遵循之解釋原則、現行法令及行政措施如何遵照兩公約規定,於一定時間內完成制(訂)定、修正、廢止或改進,以及經費之優先編列、人權報告制度之建立等等,容亦有必要以法律明定,以利遵循。」

看似欲求全的完美製度設計,仍出現一道重要破綻。施行法第2條明文規定「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力。」施行法第8條:「各級機關政府應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後兩年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」 此規定產生的問題為: 在國內法律未完全修正與公約相符,即遇到國內法與公約衝突時,哪一個法律為優先適用?2009年12月10日起算,兩年內牴觸公約的國內法就無效[28]嗎?

例如羈押法第6條第1項規定:「刑事被告對於看守所之處遇有不當者,得申訴於法官、檢察官或視察人員。」羈押法施行細則第14條第1項第1款之規定[29],受羈押被告對看守所之處遇或處分有所不服,僅能經由申訴機制尋求救濟,尚不得向法院提起訴訟請求救濟,此將不符合公民政治權利公約第2條第3款第1目有效救濟及推廣司法救濟機會之規定[30]。在羈押法與施行條例未修改前,刑事被告是否可直接以公民政治權利公約第2條主張,法官應適用原羈押法之規定還是公約?若依141條基於尊重條約,應以條約規定優先適用,然而兩個人權公約不屬於141條之「條約」。

兩公約施行法為國內法,施行法第2條確認兩公約具有國內法之效力,第8條則規定2年內應將比照兩公約將國內法修正。第一種型態的適用方式,係基於後法優於前法之理,強化施行法第2條之效力,施行法第8條「兩年內修正法令」為訓示規定的性質。亦言之,兩公約施行法係2009年4月22日公布,12月10日施行,任何於2009年12月10日前存在之法律若違反公約,應以公約優先適用;第二種型態為施行法第8條對第2條的效力為某種程度上的限制。按照施行法第8條的文義解釋,2009年12月10日起算兩年,行政機關應檢討法規並修訂與兩公約規定牴觸之法令,基此,兩年內,若有法令牴觸兩公約,非當然優先適用公約;第三種型態為將國內法與公約牴觸部分,交由行政機關作成解釋或由法官裁量判斷。那兩年後,若我國法律仍未修正整理完成,多處與公約牴觸,此時國內法是否就無效? 因而,筆者建議在第8條加上一句:「即使兩年內未完成法令之修改,仍不影響第2條的效力。」

 

二、多邊條約之分類

將多邊條約分類的目的係在界定「多邊條約國法化暫行條例」的適用範圍。對我國而言,可將多邊條約分為四種類型,第一類為1971年退出聯合國後無法簽署、批准或加入成為締約國之多邊公約;第二類為1971年前簽署但遲未完成締結程序者;第三類為我國完成條約之締結程序,但該條約之其他締約國已不承認我國之國際地位;第四類為我國完成條約締結程序,可全權參與者[31]

由於我國得以全權參與的條約,例如:世界貿易組織之下眾多經貿條約等,我國享有條約的權利,同時須履行條約賦予的義務,該多邊條約得經「條約及協定處理準則」轉換成我國國內法,毋須經過「多邊條約國內法化暫行條例」。而第三類型的條約,我國已完成條約的締結程序,當時,在國內亦訂定履行條約的措施或相關義務,不須經本條例進行轉換。

而我國對待第一類、第二類型之多邊條約,又可歸納出兩種態度,第一種為由於未能參與國際組織,對國際法制之動態不聞不問;第二種為專案處理型。

 

肆、建立多邊條約轉換國內法之機制

國際社會關注議題不斷地變動,與其以個案方式進行多邊公約之轉換,不如使用通案型態,督促並鼓勵政府機關將我國法律與主管之法規命令快速與國際接軌,讓人民知曉現在國際法在國際社會發展的重要動向[32]。創造一個制度,有一套法規範是必需的,清楚訂明條約轉換成國內法的程序,如此才有規則能夠依循,以解答上述提及的幾個問題。轉換機制之法案重點如下:

一、法案名稱為「多邊公約國內法化暫行條例」

由於近期內,我國未能全面參與國際組織與多邊條約,在兩岸政治情勢保有現狀之際,以暫行條例方式訂定之,幫助我國法律同國際潮流修訂,當我國締結條約之障礙不再存在時,得廢止此條例。

 

二、立法目的

創設一個機制,使各領域國內法律能迅速與國際法接軌,對於現在我國無法締結之多邊條約,政府扮演主動注意以及國內立法的角色,加快立法院審議的速度,將條約公佈,使人民知曉現在國際上有哪些條約規範,人民了解後、懂得主張自己的權利,亦能適當給予政府建議,督促政府將條約立法,幫助國際法於我國之實踐。

 

三、明文訂定多邊條約經國內批准程序完成後,為憲法141條之「條約」

雖然國際上不承認我國為某條約的締約國,但我國立法院仍得審議該條約,使該條約對國內具有法律的效力,法院可考量並適用條約,當國內法與條約有所牴觸時,應尊重條約之規範,如此國內批准的動作才有意義,可向國際表示我國願意受多邊條約拘束的決心。

 

四、明文訂定將多邊條約轉換成國內法的流程

本條例應訂定多邊條約轉換成國內法的流程,筆者建議分為總覽(Review)à選擇(Select)à採納(Adopt)三個步驟。

各單位將收集的資訊公開流通於固定平台且定期更新,如此,政府可在第一時間,將國際上就法律之討論與狀態,提供給所有政府機關與全國民眾。當行政機關處理跨過案件或是擬訂相關政策時,能夠掌握國際就某項議題與法律的動態。政府與民間團體透過一次次的商議,對眾多邊條約做出選擇,並採納至國內法,尤其就國際習慣立法化之立法型條約,應儘快擬定或修正國內相關法律。

人民了解有法律得以主張,法界則不與國際社會脫節,法院懂得適用法律,不會因為是條約或外文文件而逃避適用,避免再發生如同春日輪案與阿瑪斯號案的情況。

 

五、各單位有一定額度之年度預算

為能將此困難任務達成,各單位若能有專職人員負責了解國際規範、檢視我國法規,且能適時翻譯外文之約文,同領域之條約能一併考量一併轉換[33],減少掛萬漏一之情況,並有監督檢查機制,能增加國際公約國內法化之效率,亦可減低錯誤之發生[34]

 

六、法律經由立法院三讀後總統公布

就無法加入之多邊條約,五院可視條約的要求或國內情勢,將該條約的中譯文或依條約草擬之法案提交至立法院,經過通常法律的制定程序,三讀通過,並由總統公布施行,也就是將條約轉換成國內法,我國政府、人民直接受到法律的拘束與規範。

 

七、轉換方式

將國際條約轉換成國內法的方式,可視多邊條約的性質或給予締約國之義務判斷。大致上可分為兩種模式,第一種為訂立獨立的條例或是法律將公約內容採納,類似前文提及之專案轉換模式;第二種則是以多邊條約為標準,將現有的國內法進行修正。

 

伍、結論

現今國際社會中,聯合國扮演重要角色,主導世界發展的多個動向,從人權、經濟、文化資產到衛生、環保、永續發展等。各國從主權至上、分道揚鑣發展的觀念,一步步走向區域整合與相互合作[35]

外國人與本國人間的交往越趨頻繁,許多事務必須一同參與談判,國家與國家間需要良好互動,以創造全體的最大利益。國際社會討論的議題隨著時代變遷而有差異,政府與非政府間的國際組織數量逐年增加。為了使貿易事業蓬勃發展,世界貿易組織(WTO)產生,會員國必須遵守組織規範,開放關稅壁壘,使服務流通,且設有爭端解決機制,以解決會員國間的經貿事務爭議;另,衛生問題無國界,各國交往熱絡,疾病傳播更加容易,從19世紀中期巴黎會議到今日於聯合國體制下的世界衛生組織(WHO),掌控世界各地衛生狀況,強化國際合作,共同控制流行疾病傳播,並積極防止慢性病吞食健康,宣導健康生活維組織存在的目的。由是,國家與國家間因為國際組織的存在關係更加緊密。

近年來,我國積極加入世界衛生組織,在SARS事件後,更顯國際共同防制疾病與通報網路的重要性。我國於2009年成為國際衛生大會(WHA) 觀察員,就衛生部分得與國際連上線;考量全球氣候變遷問題,國與國間透過合作與約束,擬定相關調適(adapting)政策以減低氣候變遷對人體健康造成的傷害,我國欲加入聯合國氣候變遷框架公約(UNFCCC) 與世界氣象組織(WMO)。在未被該組織或條約接納前,我國可著手國內法律的修訂或擬定作業,將公約內容納入國內法,調整國內法律規範,使其與國際一致。

透過「多邊條約國內法化暫行條例」,眾多與國際法脫節的問題得獲解決,我國就法制部分迅速與國際社會接軌。當然,此乃非指我國盲目接收國際法的法規範與概念,而是力求能有一個適當的立法機制,納入更多元的國際法概念,法學教育、考試、實踐層面皆能涵蓋,在國內實踐國際法,實踐車同軌、書同文的理想。除以達成憲法第141條對我們國家政府實行任務的期許,也讓國家、人民有能與國際接軌最基本、最直接的管道,填補現今無法參與許多國際組織,而與國際社群有鴻溝的遺憾。

[1] 參立法院議事處製表,中華民國98年4月3日。

[2] 2005年1月14日立法院第五屆第六會期院會審議通過「世界衛生組織菸草控制框架公約(Framework Convention on Tobacco Control, FCTC)」條約案,通過時點係在該公約生效之前。總統於2005年3月25日簽署該公約之加入書,外交部於2005年5月12致函聯合國祕書部門,至今未獲答覆。

[3] 2007年1月立法院三讀通過「聯合國消除對婦女一切形式歧視公約(Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women)」條約案,同年2月9日由陳水扁總統頒布簽署公告。聯合國於2007年3月以聯合國大會2758號決議,拒絕接受這份公約簽署文件,參總統府公報第6778號,第66-67頁。

[4] 我國參與整個條約擬訂的過程,於1949年7月20日簽署,1951年5月批准,1951年7月19日完成締結程序 。

[5] 我國於1957年2月20日簽署,1958年8月12日批准,於該年9月22日完成締結程序。

[6] 1961年4月18日簽署,1969年11月24日批准,於該年12月19日完成締結程序,1970年1月18日起對我國生效。

[7] 1971年10月25日,聯合國大會第26屆會議通過了第2758(XXVI)決議,決定中國在聯合國的席位由中華人民共和國佔有。

[8] Vienna Convention on the Law of Treaties Art.76 「The designation of the depositary of a treaty may by the negotiating States, either in the treaty itself or in some other manner. The depositary may be one or more States, an international organization or the chief administrative of the organization.」

[9] 該公約於1958年4月29日開放簽署、1962年9月30日生效。我國於1958年4月29日由劉鍇代表簽署,但未完成國內批准及締約程序。

[10] 該公約97條第1項規定:「遇有船舶在公海上碰撞或任何航行事故涉及船長或任何其他為船舶服務的人員的責任時,對該人員的任何刑事訴訟程序或懲戒,僅可向船旗國或該人員所屬國的司法或行政當局提出。」

[11] 基隆地方法院八十五年訴字第一二五號判決中論及國際公約規範有關公海船舶碰撞事件的管轄是船旗國「專屬管轄權」,並同意該規定既然是國際法之一部,我國有遵守之義務。然而,認定我國有義務遵守國際習慣法,法院卻未貫徹國際法「專屬管轄」規範的立法政策,消極地等待印度主張管轄權,待其於案發數月仍未主張,即認為基於國際法其他原則取得管轄權的我國當然有權審判本案。

[12] 相關評論參閱: 陳長文,〈從超國界法律評析春日輪(KASUGA-1)案之判決〉,丘宏達教授六秩晉五華誕祝壽論文集,三民出版,2002年3月1日。

[13] 阿瑪斯號漏油事件之後,我國其後又發生多起油品或化學品之海洋污染事件,惟該等案件除其中三湖兄弟號化學輪之污染求償事件業經環保署依政府採購法規定委聘律師進行外,尚未聞有相關法院判決。

[14] 其中屏東地方法院在進行1年多之審理後,於93年6月間以該院無管轄權為由,做成92年度重訴字第4號裁定,駁回環保署之請求。環保署不服,提起抗告,嗣經臺灣高等法院高雄分院以93年度抗字第487號裁定廢棄原裁定。船東等人不服,提起再抗告,經最高法院95年度台抗字第2號裁定駁回再抗告,該案確定應發回臺灣屏東地方法院更新審理。據環保署之新聞稿,該署與阿瑪斯輪責任保險人於95年間達成和解並撤回該件訴訟,我國法院也因此未就該案之實體請求內容做成任何判決。

[15] International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage (「1969/1992 CLC」,油污損害民事責任公約) –船舶所有人對於油污染所造成之損害,原則上應負擔無過失責任。

[16] 筆者為強調,自行調整為粗體字。

[17] 國際法院規約第38條,明文規定條約為國際法之法源之一:「一、對於陳訴各項爭端,應依國際法裁判時應適用:(1)不論普通或特別國際協約,確立訴訟當事國明白承認之條規者。(2)國際習慣,做為通例之證明而經接受為法律者。(3)一般法律原則為文明各國所承認者。(4)在第五十九條[17]規定之下,司法判例及各國權威最高之公法學家學說,做為確定法律原則之補助資料者。二、前項規定不妨礙法院經當事國同意本『公允及善良原則』裁判案件之權。」

[18] 1969年5月23日條約法公約於維也納制定,我國代表劉鍇於1970年4月27日簽署,未批准。

[19] Vienna Convention on the Law of Treaties (1969), Article 2(a) 「 「treaty」 means an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation」

[20] 憲法第58條2項條文「行政院院長、各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之。」第63條條文「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」

[21] 參行政院2005年12月27日送立法院院會之版本http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=18650&ctNode=242&mp=1

[22] 憲法第87條明文就考試院關於所掌事項,得向立法院提出法律案、第58條可得知行政院擁有提案權、釋字3號「考試院關於所掌事項,依憲法第八十七條,既得向立法院提出法律案,基於五權分治,平等相維之體制,參以該條及第七十一條之制訂經過,監察院關於所掌事項,得向立法院提出法律案,實與憲法之精神相符。」、釋字175號「司法院為國家最高司法機關,基於五權分治彼此相維之憲政體制,就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項,得向立法院提出法律案。」、立法院提法律案之程序則在立法院議事規則有詳細的規定。

[23] 參總統府公報第2021期,本條例於民國57年12月21日由總統公布施行;民國82年7月30日總統府公報5752期公佈廢止。

[24] 我國於1958年4月29日由代表劉鍇簽署,並於1970年9月23日批准,1970年10月12日完成存放程序,該公約於同年11月11日對我國生效。

[25] 關於我國兒童權利公約的落實與兒童人權問題,可進一步閱讀施慧玲教授<論我國兒童人權法制知發展—兼談落實「聯合國兒童權利公約」之社會運動>一文,國立中正大學法學集刊第14期160-204頁,民國93年1月。

[26] 參立法院第7屆第4會期議案關係文書,院總第1374號,外交部發函立法院說明兩公約批准書的存放情形,外交部委請帛琉、貝里斯、聖文森、甘比亞四友邦常駐聯合國代表共同連署,將公約批准書及連署函親送聯合國祕書處。2009年6月15日,聯合國副祕書長遷法律顧問Patricia O』Brian正式函覆,基於1971年10月25日聯大通過2758號決議:「中華人民共和國之代表為中國在聯合國內之唯一合法代表。」聯合國秘書長無立場接受我國對兩公約的存放。

[27] 參中央行政機關法製作業應注意事項第一章第二條(五)1(1)「法:屬於全國性、一般性或長期性事項之規定者稱之。」同條(五)1(3)「細則:屬於規定法律施行細節性、技術性、程序性事項或就法律另作補充解釋者稱之。」

[28] 參中央社2009年12月10日「兩公約施行法生效 總統:與國際人權接軌」一文。總統致詞中提及:「政府主動委由法務部將2公約國內法化,並於今天正式施行,未來任何法律假使與2公約內容牴觸,皆屬無效。」

[29] 羈押法施行細則第14條1項1款:「被告不服看守所處分之申訴事件,依左列規定處理之: 一、被告不服看守所之處分,應於處分後十日內個別以言詞或書面提出申訴。其以言詞申訴者,由看守所主管人員將申訴事實詳記於申訴簿。以文書申訴者,應敘明姓名、犯罪嫌疑、罪名、原處分事實及日期、不服處分之理由,並簽名蓋章或按指印,繼明申訴之年月日。」

[30] 參法務部人權大步走計畫種子講師培訓營總論講義。

[31]以時間點將我國參與人權、人道條約之情況畫分類型,參廖福特「面對過去、把握現在、展望未來—我國還可以批准與內國法化哪些人權與人道公約?」一文,TAHR報,2010年春季號。該文提出應制定「多邊條約國內法化特別條例」明訂:「多邊條約經立法院議決,總統簽署,但因故無法存放於其所規定之聯合國相關機構或國家時,依然有國內法效力。」之建議。

[32] 此概念來自陳長文,「《天堂不撤守》多邊公約國內法化不能只靠馬總統」,中國時報,2009年4月20日。

[33] 例如政府於國內法化兩個人權公約時,可同時考量是否將公民政治權利公約第二任擇議定書國內法化,此涉及死刑廢除之爭議。

[34] 外交部於97年1月底呈請行政院核轉立法院審議通過之兩人權公約中、英文本約文文字,因電腦文書處理時之行政作業疏失,出現若干文字之錯誤及遺漏,發生兩人權公約中文約本遺漏罷工權利條款之事。http://www.mofa.gov.tw/webapp/content.asp?cuItem=40788&mp=1

[35] 歐盟(European Union)是個很具代表性的區域整合組織,組織所制訂的法律或條約將直接拘束歐盟各國。另外APEC亞太經貿、東南亞國協、非洲、中東、美洲等。