棒球熱收視率 難道也要被反壟斷?

【陳長文、李劍非】

近日舉國瘋迷棒球經典賽,吾人不禁想到,近期轉播棒球的體育頻道,可能已成為國家通訊傳播委員會(NCC)提出「廣播電視壟斷防制與多元維護法」草案之規範對象。此一可能出自於該草案以收視、收聽及閱讀率作為判斷媒體經營者可否水平或跨平台經營之主要標準。以此標準檢視轉播球賽之電視台或報導相關新聞之媒體,是否將因近期收視率或閱讀率高漲,須適用本草案而被貼上媒體壟斷之標籤?

根據草案總說明,認為市場占有率概念,並不能針對「媒體影響力」問題直接加以規範,因此以收視/收聽/閱讀率作為規範標準,以與公平交易委員會等其他機關之職權做出區隔。故其授權政府以「媒體影響力」為目的及判斷媒體壟斷之標準,限制媒體事業經營。

惟所謂「媒體影響力」,實質上即代表「觀眾偏好」。以觀眾喜好程度作為判斷壟斷標準之問題,在於欠缺客觀判斷之可能性。事實上,無論是現行之視聽率調查,抑或是近日成立之「新媒體閱聽行為研究室」,皆僅係取樣調查,取樣基準之選擇充滿了主觀性,取決於取樣者之喜好。甚且,視聽率之變動瞬息萬變,以何時點作為基準,同樣充滿不確定性,更遑論草案中以「相當於」收視率之換算方法不明。法律以不確定、不明確並與公平交易秩序無關之基準,授權主管機關判斷媒體經營者擴大經營是否構成壟斷,將造成主觀及恣意審查,欠缺法律授權明確性及可預測性。

又若論影響力,網路上資訊的流動能力及更新速度,使其觀眾喜好度急起直追、甚至超越其他傳統媒體。現行媒體發展趨勢,皆逐漸轉往網路經營,故網路競爭秩序之維護,才是反壟斷議題所最應關切者。而無論是報紙、廣播或電視等傳統傳媒,國家通傳會反應加入該等媒體逐漸式微,是否應適度放寬競爭秩序規範,以維持該等媒體產業生存及發展等考量。

言論自由之真諦之一,在於使言論能在市場中自由競爭,並透過自由意見之交換來追求真理。市場自由競爭之結果即在競逐言論影響力,政府不能僅以具有過度言論影響力為由,而非因對公平交易秩序所造成任何不利之影響,即禁止人民可在更多頻道中經營或發聲之機會,否則即形成政府篩檢言論,屬「因其言而廢其行」之舉。美國聯邦最高法院於一九八八年之Boos v. Barry乙案中,已指出政府針對言論對於觀眾所發生之直接影響力或聽眾反應所作之管制,屬於憲法所不許之「言論內容」管制。

若以草案第一條之立法目的觀之,係為確保傳播市場公平有效競爭及防範媒體壟斷,即該法所禁止者,乃事業以不正之手段排除競爭,或市場力量的不當集中或濫用致無法為有效競爭,故其目的在於保障「公平」、「有效」之競爭秩序,而非完全排除競爭。只要市場仍維持有效競爭,事業之受觀眾喜好程度係在市場中憑其力所獲,應屬競爭本質而非法所不許,故若該法規制範圍包括管制觀眾喜好,實質上排除市場競爭,即與該法原規範目的背道而馳,非為憲法所許。

以美國聯邦通訊委員會(FCC)之管制經驗為例,其於審查是否許可經營者就廣播多頻道經營時,針對不同大小之廣播市場做不同之規範。以市場中具有四十五台或以上數目之廣播頻道為例,即規定特定事業不得經營超過八台頻道,並且其中不得有超過五台重複出現於相同頻率(FM/AM)中。

再以較大指定市場中電視與報紙間之跨媒體經營為例,FCC設定之許可標準為:一、電視台於指定市場中未達到前四名,以及二、於併購後市場上計入報紙及電視台,仍有至少八家獨立媒體經營者存在。皆以具體之客觀數字來判斷是否具有可能排除或限制競爭之地位,原因即在於媒體影響力不適合單獨做為評估媒體壟斷之標準。

特定電視台棒球賽或新聞報導收到大量觀眾收看,代表人民偏好某種資訊的接收與散布,若草案將此等媒體影響力率爾視為媒體壟斷,實質構成言論內容限制與不當限制市場競爭,而背離反壟斷公益,將無法通過憲法檢驗。本法之目的究竟是反媒體壟斷,抑或限制人民對於喜好資訊之接受自由,主管機關宜審慎思考。

(李劍非為哈佛大學法學研究生)

【2013/03/11  中國時報 1020311】