政黨算計…聯立制好 怕的是愈修愈糟

新任民進黨主席蔡英文,拋出「憲政時刻」,其憲改主張之一是改革選舉制度,從現行的二票並立制改為二票聯立制。筆者支持聯立制,而這個主張,筆者在二○一二年即曾投書建議。

容我用二○一二立法委員選舉結果來比較並立制與聯立制。為簡化故,我主要比較國民黨與民進黨二大黨。

我國立委總席次為一一三席,區域七十三席,原住民六席,不分區卅四席。

二○一二立委選舉,在現行並立制下,國民黨區域得四十四席、原住民四席、不分區十六席,總席次六十四席,席次率五十五%。國民黨政黨得票率僅有四十四‧五五%,其席次率超過政黨得票率十%,形成超額代表。

若當時採聯立制,總席次率由政黨得票率決定的,那麼國民黨應得的席次率必須和政黨得票率相符,總得席應為五十席。而國民黨從區域與原住民已拿到了四十八席,所以,在不分區的部分只能再分得二席,將少分十四席。

二○一二民進黨區域立委廿七席、原住民○席、不分區十三席,總席次四十席,席次率卅五‧四%。其政黨票得票率卅四‧六一%,席次率比得票率略多一%。

若採聯立制,民進黨總席次應為三十九席。該黨從區域與原住民已拿到了廿七席,所以,在不分區可分得十二席。將少分一席。

看起來,國民黨會反對聯立制,因為席次會大減。其實不然,聯立制不能解讀為對國民黨最不利,而是對第一大黨最不利,但國民黨有把握永遠都是國會最大黨嗎?一旦民進黨成為國會最大黨,聯立制就會對民進黨相對不利。

二大黨少分到的席次,就會分給其他的小黨。

補充說明,以上席次變化,並未考慮政黨得票率門檻,若考慮,計算結果會不同。

在聯立制下,不分區像一個調節水庫,用來調整政黨的席次,讓總得席次必須與政黨總得票率相符,以符合比例代表性。

聯立制有幾個好處:一,國會應是等比例的民意地圖,政黨席次多於或少於得票率,都會扭曲民意地圖真實性。

二,總席次不會因為區域得席多寡而改變,會讓政黨比較願意在全國性的議題上堅持政策、爭取認同,台灣國會太重視區域議題,而忽視全國議題,是選制造成的,不利於台灣整體發展。

其三,讓小黨聲音、少數意見有機會在國會內發聲,可降低其在體制外衝撞的強度,有助於社會安定。

當然,見諸過往,理想是一回事,一旦修憲,政黨權鬥算計、政治正確的干擾,反而成為主旋律,不一定修出合用的憲法。這是為什麼馬總統把行憲放得重於修憲的緣故。

就像不合身的衣服,蔡英文想把衣服改得合身(修憲),馬英九擔心愈改愈糟,既然衣服都穿了這麼多年,就試著適應這件衣服(行憲)。

這二個思維理則,筆者傾向改衣服的一方,但誰對誰錯?留給公民社會去辯論吧。

【2014/05/29  聯合報 1030529】

封殺導聾犬 沒有同理心的冷漠

門鈴響了,但你聽不到,怎麼辦?你可能錯失一個拜訪的朋友,或一封重要的掛號信;水煮開了,但你聽不汽笛聲,怎麼辦?那可能會威脅到你的居家安全。

對一般人來說,聽覺是理所當然的事情,我們可能不會感受到失去聽覺的世界的不方便。也就容易不把失去聽覺當一回事。

看到新聞,立法委員田秋堇提案希望能修法,保障導聾犬與肢體障礙輔助犬自由進出公共場所的權利。卻遭到衛福部的反對。

反對的意見是,國內缺乏合格訓練員,訓練單位要取得國際認證,才能保障身障者權益;國內也沒有受訓的合格犬隻,即使修法,也沒有犬隻可供規範。

印地安人有一句俗諺:「你不了解他,是因為你沒有穿上他的鹿皮靴。」

官員的回答,透露一種沒有同理心典型冷漠。

從法律邏輯論,國內沒有受訓的合格犬隻,不正是因為有冷漠的官員,沒有盡責的營造一個讓導聾犬存在的法制環境,怎麼可以倒果為因,說因為國內現在沒有合格的導聾犬,所以,不需要修法。

根據統計,國內聽覺障礙約有十二萬人,肢障約三十八萬人,不算少數,扮演殘障者權益捍衛者的衛福部,怎能用如此消極的態度,去看待他們的權益?

曾經,導盲犬也常常被同樣的消極與冷漠,否定了他們進入公共場合的權利,但社會否定了這樣的消極與冷漠,在相關人士積極的奔走呼籲之下,終於促成進步立法。可惜的是,這樣的進步並沒有繼續延展,同樣在公共場合需要導聾犬或肢障輔助犬協助的殘障朋友,還沒有等到官員的同理心。

人類的社會,有著各式各樣的不平等,有的是天生的、有的是後天的。有人身體健全,有人因為一些因素身體殘障,這是一種不平等。這樣的不平等,在當下的醫療科技,也許還不可能改變。但這不代表,人們應該漠視、放任甚至加重這樣的不平等。世界還存在不平等,但正因如此,社會集體的責任與使命也正是,盡力地縮小這樣的不平等。這不只是減少身體有殘疾的人的不便利,更重要的是,這是一種尊嚴的維持與尊重,而這也正是現代社會是否堪稱文明的重要指標。

希望主責的部會官員,能多一點同理心,試著穿上別人的鹿皮靴後,體會聽障朋友與肢障朋友心情心境後,再仔細的檢查一下,還有什麼可以做的,而不是,還沒開始做,就先努力找不做事的理由。(陳長文/終身志工)

【2014-05-26 人間福報1030526】

http://www.merit-times.com/NewsPage.aspx?Unid=352014

【研討會】 兩岸協議監督法制化研討會紀實(2014-05-20政治大學法學院)

 

政治大學法學院於本月20日,也就是政治大學在台復校60週年慶典當日,在法學院會議室隆重舉辦了兩岸協議監督法制化研討會。本次研討會邀請到了許多協議監督條例研究方面的重量級學者,為台灣正在進行中的兩岸協議監督法制化議題面對的機遇與挑戰提供了一個全面而客觀公正的參考。(原研討會紀實公告於政治大學中國大陸法制研究中心

兩岸協議監督法制化研討會紀實–CSIL 中華民國國際法學院公告連結

兩岸協議監督法制化研討會

王文杰教授:

 

我們籌備這場會議也經過很長的時間,也很感謝今天與會的嘉賓,提供給我們很多精采的內容,待會呢,也可以呈現給我們大家。非常巧的是,今天剛好是我們政大在台復校60年,正好就是今天,所以我們有非常多的活動在進行中,同時我們這個會議本身也是我們校慶的活動之一,我非常感謝與會的嘉賓來參與我們這個活動,也希望待會精彩絕倫的發言,能夠提供我們對兩岸協議監督機制這議題更多的建設性的建言。我們也會把今天所有會議論文以及發言成果,匯集成冊,希望能夠把各位的寶貴意見提供給我們台灣正在進行中兩岸協議監督立法的法律議題,有一個更客觀公正而且全面性的一個參考。

 

我想我話就不用太多,在把時間交給我們主持人之前,也容許我再次跟所有在場的老師們、同學們報告一下。政治大學,今天在台復校滿六十年,而我們的主持人也在政大服務超過三十年以上,我也代表法學院向陳老師表示感謝。同時,我也再說明一下,今天我們這個會議,是由政大法學院跟理律文教基金會來共同主辦,由陸委會協辦,非常感謝陳老師給我們這樣一個支持,讓我們的活動當中有一個更實際的奧援,謝謝陳老師,謝謝。

 

王文杰老師致詞

陳長文教授(主持人):

 

方嘉麟方老師、王文杰老師、臧東升老師、(韓國)Professor Lee、謝笠天老師、宋承恩老師、廖元豪老師還沒到,各位同學,各位老師、各位男生、各位女生,各位帥哥,大家早安。恭喜政大(1954年)遷台復校60週年。剛才王老師說我在政大服務30多年,其實是(從1972年起)42年。

 

【舉辦緣起】今天處於資訊爆炸時代,我們這些資訊會很快傳到各個地方去。今天我做主持人,最主要任務應該是掌握時間。我現在還有十分鐘,要講些什麼?今天這題目是法學院所安排,因為318學運,一場以我們學生為主的運動,各位同學大概都曉得,如果你沒參加,你也應該看到、聽到了。3月18日(學生攻佔立法院)到現在5月20日,也才不過兩個月,我們是在一個半月前起心動念,應該談這題目–兩岸協議監督法制化研討會。同時,立法院會期正進行這項立法,究竟談不談得出來?也跟今天題目相關。

 

【學者與講題介紹】基於以上背景,學校能夠邀請到,特別是(1)臧東昇教授,在中國大陸念書,在美國教書,就今天的題目非常恰當。(2)Professor Lee Jae-Hyoung,韓國的老師,在美國念的書,從韓國的觀點/經驗可以給我們很多啟發。(3)謝笠天老師,大家很熟悉,台灣念書、台灣長大,在新加坡教書,從新加坡角度介紹。(4)廖元豪老師,從台灣角度討論。

 

當然,我必須說,剛才談到的每個國家(美、韓、新加坡)的協議監督法制,跟台灣面對的狀況,「某種程度是一樣,在另一方面也滿不一樣」,這一點特別應該列為一個重點;所以待會也請各位老師跟大家說,您所談的(跟台灣)「一樣」的部分,我們會學習到;但是(跟台灣)「不一樣」的部分,請您務必特別提醒。特別是對於台灣的立法院諸公、行政機關以及老百姓,從韓、美、新加坡的角度,每位老師有何建議給台灣參考?

 

大家很熟悉的宋承恩老師也會參加討論;廖元豪老師,應該在火速趕到之中,他現在應該是在幫忙陸籍配偶、越籍配偶或者一些弱勢族群。方嘉麟老師,待會綜合討論可以一起交換意見。

 

今天唯一的問題,我要跟王老師提的是,我們本來希望邀請一位中國大陸學者來談「對於台灣的監督條例題目,中國大陸的看法是什麼?」所以如果不情之求,想拜託臧東昇老師,您一方面在美國教書,美國制度部份您會報告,如果可能的話或者是無論如何拜託,告訴我們「中國大陸對於兩岸之間的協議,有沒有任何機制?任何呼籲或訴求?如果沒有的話,為什麼沒有?」。再一次感謝與會的老師們。

 

陳長文老師主持會議

【陳長文老師與兩岸議題】對我來講這個題目,王老師、方老師找我來,一方面我時間較多,另方面我在政大服務42年,也義不容辭,我很高興,復校六十年校慶,在這談此題目很有意義。關於我自己,我1944年出生在中國大陸,現已超過七十歲,我擔任過兩岸交流工作,以紅十字會的角度(曾任總會長)、海峽交流海基會(首任秘書長)的角度,所以我當然關心此題目。

 

前一陣子《兩岸服貿協議》或之前的ECFA《兩岸經濟框架協議》也引起了一些爭議,這些爭議從好的角度來看,應該都是好的角度,回顧兩岸關係,1949年兩岸開始分治,從1950年代兩岸就開始阻絕,一直到1980年代中國大陸開始改革開放,1990年代兩岸開始接觸;事實上從2008年,馬英九馬老師擔任總統開始,兩岸之間的溝通和交流,是用極快速度正在進行。(10:40)

 

【協議監督條例的立法背景】從馬老師擔任總統開始,兩岸間已簽訂總共21個協議,包括《服貿協議》在內。服貿協議、ECFA之所以要出現,(1)一方面是台灣和大陸一個緊密關係的結合,這背景大家都了解。(2)另一問題,中國的影響力已經到一個程度,這對於台灣我覺得一則以喜、一則以憂,這道裡當然大家可以了解。(3)中國大陸在國際世界的影響力。這背景大家都清楚,WTO的全球經貿多邊合作或者開放,從某些角度來講(杜哈回合多邊談判後)有一些停滯;因此區域性經貿合作變成一個趨勢或是非得要往那個(區域整合)方向前進,之後再來慢慢整合成全球。所以台灣面對的第一個問題就是「台灣究竟何去何從?」台灣和大陸的關係是不言而喻的,又緊密又緊張,因此我們必須摸著石頭過河,從共產黨的角度來看亦然。

 

但是,從1990年開始到今天20年來,我覺得兩岸之間的關係,一方面大家感到高興,另一方面也有很多人感到緊張;因為如此,所以在《ECFA》的時候產生一些在台灣的爭議,另外《服貿》又產生一個空前的困難。因為這些困難、爭議,台灣面對一個問題就是何去何從?(1)一方面是我們如何進入全世界?我們必須進入全世界,因為世界在走,台灣不行停滯在這,更不要說我們1971年早被請出聯合國了。(2)(我們已加入WTO,但WTO多邊談判、世界整合受阻。因此)現在透過所謂的雙邊(例如FTA)或區域性經貿整合(如TPP,RCEP),用這方式我們必須要擁抱,如果不是全世界的話,要擁抱東南亞、要擁抱歐洲、要擁抱美國,可是我們要擁抱這些區域的時候,不能夠忘掉中國大陸。(3)事實上,一方面我們很想擁抱它(中國),我們已經在擁抱,可是另一方面,台灣有些人認為我們擁抱它擁抱太多,已經緊張到一個程度不能再繼續擁抱了,這是我們《監督條例》立法的一個可能的動機、背景。而事實上這個要求、訴求,不是沒有道理;可是問題是,今天要面對的這個問題與訴求,要怎樣做才「剛剛好」?

 

【回顧實務:兩岸協議及法制定位】拉回兩岸的21個協議,大家可以想一想,(1) 21個協議到目前為止造成台灣什麼問題?還是帶給台灣什麼樣的一些機會?這是我們必須要考慮的一點。 (2) 在法制上,當然各位要注意的是,20年前兩岸開始接觸,法制上就有《兩岸人民關係條例》(1993年公布施行),一直到2008年馬總統上任、2014年,我們看到《兩岸關係條例》應該算是差堪符合我們的需要,但是《兩岸關係條例》確實已經到一個程度「可以全面的重新檢視」!這是何以318學運,一直到昨天、今天、甚至明天,我們會不斷面對「兩岸關係/協議法制的制定」這個問題。(3) 那麼兩岸協議,「前面21個協議,算是條約、行政協議,還是甚麼?」各位你我看起來,如果今天完全從國際公法角度來講,那大陸跟台灣確實是各有各自的法制,(但)不是一邊一國,這點很確定;可是另方面,從我國憲法角度,它(兩岸定位)事實上又是一個國家,因此顯然在法律層面看起來簡單,但實際上並不簡單,這也是要注意的一點。(4) 那另外中國大陸的所謂影響力,以及台灣從某程度來講我們的自主性,兩岸之間的關係究竟何去何從?這也很重要。

 

【監督機制的立法現實考量】兩岸協議的監督、法制化的問題,在立法院的立法考量很多,待會幾位老師分別從美國、韓國、新加坡的角度來談,這也是我剛才說,談監督機制時必須面對的(1) 從(台灣面對)大陸的角度來談就會發現,「如果今天各位老師是我們行政機關首長、陸委會主委、行政院院長,甚至是總統,你會怎麼去面對《兩岸協議監督條例》法制化的建議?」(2)另方面,監督條例我們看到有民間版、民進黨版,這些規範和行政院版本看來有一些是相同的,那就是兩岸的協議「需要監督」,包括「溝通」、包括「國家安全的評估」等等,這是官方版。可是民間版顯然有其他要求,幾乎是例如說「每走一步就要往後再看看,甚至每走一步我要你退後兩步,然後全部都談判完後、簽署前擺180天,大家好好去想想有沒有什麼大問題,然後再決定要不要簽署生效。」可是地球又在轉,我們台灣又在這邊等,這個是不是可行?(3) 同樣重要一點,台灣2000年開始政黨輪替,國民黨從1950年到2000年執政了50年,那50年以後變成反對黨;原來的在野黨、反對黨–民進黨則執政了8年,那現在又第二次輪替回到國民黨執政,再往後有沒有其他的黨?所以顯然在我們談監督條例制定時,不能忘記這個背景,也就是選舉、統獨、藍綠,為了一個意識形態或是立場雙方絕對堅持到底的這種立場。(4)但重點是,我們必須要往前走,可是也不要忽略所謂國家安全,如何能夠求全?這非常重要,因此我也特別請大家好好體會〈樂見重新反思民主的價值〉(5/19中國時報/陳長文投書)這篇文章。

 

接下來,我們會請臧東昇老師就美國研究,然後Professor Lee就韓國研究,謝笠天老師就新加坡研究,另外廖元豪老師就台灣研究,分別給各位同學提出報告。那麼另外在報告的同時,我們有與談人謝笠天老師對張老師的發表作與談,宋承恩老師對李教授的報告作與談,那麼臧老師對謝笠天老師的報告作與談,廖元豪的報告由宋老師作與談。那與談人和報告人的時間,每一位主談人應該是15分鐘到20分鐘, 與談人可以有15分鐘到10分鐘的時間。謝謝各位老師,感謝。

 

從左到右分別為臧東升老師、Professor Lee Jae-Hyoung和謝笠天老師

臧東升教授(發表人):

 

非常榮幸能夠有機會來參加這個慶祝60周年的這個活動,這是我非常,政治大學一直是我非常崇拜的一個地方,所以能夠有機會來這跟大家交流一下學習的心得非常的榮幸,從美國來,因為我在台灣待的時間還不長,只有兩個月的時間,所以我來主要是為了觀察和學習,所以不是為了某一個觀點,來提倡某一個觀點,所以我只是想介紹一下美國的國會和行政機關在國際貿易談判當中的一個法律上的規定,就是提供一些線索給大家討論用,我知道在最近的在台灣的討論當中大家主要關注的是韓國和另外一個國家,美國是嗎?我的感受是大家對美國好像不是特別的感興趣,我想開始的是從美國的經歷,尤其是在小布希政權之後,那麼就是雙邊的這種地區性的談判呢,基本上都是在盟國之間產生的,所以這有一點比較符合我們中國傳統的價值觀念,所謂親兄弟明算帳,那麼就是說美國和日本、美國和韓國當然是非常非常深的政治上,甚至軍事上的盟國,但是不代表就是說在商務上我們就是說可以比較的隨便,對吧?實際上很多的談判是非常非常的細節,非常糾結,所以就是說商務上的完全不影響政治和軍事上的盟國關係。

 

那我想談的是比較從法律的角度,一方面的話是想從憲法的角度,我想這可能是和我們台灣的最大的區別,因為美國憲法在這方面規定的非常嚴格,然後以美國貿易的法律,就是1974年的貿易法為例子,稍微的談一下國會對於總統在談判當中的限制,不論是從程序上還是從實質內容上的限制,我想在實質內容上的限制是不是也是大家應該關注的一個,似乎讓我覺得在程序上的限制可能關注的比較多一點,然後從那個為基礎不知道時間是不是允許談一下現在為什麼在,我打錯了應該是TPP,現在的談判過程當中就是Obama政府尤其是在和日本TPP的過程當中恰恰就是因為這個問題,那麼就是說遇到很大的挑戰,所以以那個為例子來說明一下。

 

首先從憲法的角度,美國憲法第一條說的非常清楚,國會有規範對外的商務關係的這樣一個權力,這個權力不在總統,所以這樣的話國會最終要批准行政機關簽署的這個協議,所以這點是毫無置疑的,對吧?所以的話在歷史上總統可以對外談判,但是的話就是要由最後國會來批准,那麼可以想像如果總統談的稿子總是送到國會評論再回去談判是很複雜的,對吧?所以為了簡化,就有一個國會授權的這樣一個法案像1974年的這個貿易法案,那麼這個法案從70年代是在東京回合關貿總協定,東京回合開始是為了推動貿易上的談判,一直是在不斷的延續、不斷的延長,一直到2002最後一次延長到07年,從07年之後,就再也沒有延長過,所以這是為什麼Obama政權現在在TPP的談判當中沒有國會的授權,我們待會會談到這個問題在哪;那麼就是說憲法的第2條規定總統有談判的權力,對吧?但是如果你要簽署國際條約,按照憲法規定的國際條約,必須要參議院2/3多數通過,所以這樣的話就是形成國會和總統之間這樣的關係,所以現在在美國政府的談判當中有兩種所謂的國際協議,一個是憲法所規定2/3由參議院通過的,就是所謂的憲法規定的國際條約;但是運行更多的是所謂的行政協議,executive agreement那麼這個不是參議院2/3,而是參眾兩院的多數,簡單多數通過。但是無論如何大家都會看到國會在過程當中非常主導的地位,就是說沒有國會的授權、沒有國會的批准,任何的國際協議在美國國內法當中是沒有任何的效力。

 

美國在聯邦法院的案例當中就非常明確的,無論是WTO還是其他的國際的條約也好還是國際法院的決定,在美國法院當中沒有任何直接的效力。所以不論是北美自由貿易區還是關貿總協定,這些通過簽署後,通過美國國會批准,而且美國國會在立法,即便是再重抄一遍,也是把它變成國內法,這樣的話在美國國內才有法律效力,所以的話就是說任何一個國際條約必須經過一個所謂的這個 the act transformation 把它轉變成國內法在國內才有效,否則就是一個空洞的行動。那這樣的話,歷史上就是,我不知道時間是過幾分鐘了,歷史上就是說貿易的授權,對吧?那麼這是1974年從福特總統開始的,是為了促進東京回合的談判,在關貿總協定的歷史上,那麼就是說這個法案,你看他的條文是說得非常清楚,就是第十九章,規定presidential authority to enter in to agreement一定要遵行下列的這些規定,對吧?那麼不僅是要獲得授權,而且還有實質內容上的限制,那麼這就是說這個是第一段、第二段的一些授權,如果這個談判涉及到要改變國內政策,比如說涉及關稅規定,比如說許可這些,那麼你要獲得國內的授權,那麼甚至到什麼程度呢?就是這個第二點B limitation on authority 為了限制你這個總統被授權到甚麼程度,那麼在第一小段,比如說你要,這是第三行 below 40 percent of the rate ,你在談判的時候你不能超越我給你一個多少的限制,百分之四十;第二段是從價格上百分之五。那麼就是說你不論是從比例的角度、從絕對價格的角度,就是說我給你的授權就這麼多,那麼超過後你得重新到國會來獲得我的授權,所以說這個意思,不僅在程序上你需要跟國會不斷的去解釋,而且我對你的授權是有實質內容上的限制。這可能就是在我們現在的討論當中可能沒有看到太多的討論。那麼就是說這是另外一個例子,就是說在談論過程當中行政,就是總統這邊需要不斷的跟國會來溝通,來取得最後的審批。

 

那麼因為時間有限的關係講比較快些。Obama政府在他的第一任期曾經提出一個非常雄心勃勃的計畫:在五年之內要把美國的出口就是翻翻,對吧?他一直希望能獲得國會的支持,現在在power point上面是2013年2月份的總統的一個報告,上面明確表達他的願望,就是希望獲得國會的授權,但到了現在仍然沒有獲得國會的授權。非常讓他感到失望的是很多很大的聲音是來自民主黨本身。這個是2013年12月的時候有150名民主黨的議員聯名寫信,明確表示我們絕對不會給你授權,讓你進行貿易談判,因為我們很擔心對美國商業利益不利。那麼這是共和黨那邊,共和黨傳統上是主張自由貿易的,但共和黨比較激進的tea party 當中很多人對於現在進行的談判非常非常不滿,所以反對聲音極為強烈。那麼在華爾街日報上有充份的報導說民主黨的聲音和共和黨的tea party是如何非常強烈的反對,所以不管是左派還右派都是這樣。

 

今年1月份的時候又有相關的議員在參眾兩院分別提出希望給Obama總統授權,但這個同樣遭受到強烈的反對,這是在今年1月份的時候華爾街日報的報導。那麼就是包括每次都是既有共和黨也有民主黨非常強烈的反對,所以這個給Obama帶來很大的問題。那麼Robert Reich,這照片上,他曾經是柯林頓政權的勞工部長,那麼他在卸任之後一直在學界,在Berkeley做教授,一直很活躍的觀察美國政治。這是今年五月份在芝加哥的一個報紙上他就評論:你現在TPP的談判實際上大家不只是共和黨,還是共和黨的tea party那些人,極右的那些人還是說民主黨的人,大家其實如果在其他問題上沒有任何共通點的話,那麼在TPP上是一個共同點,那就是堅決反對。那當然就是說意識到這個問題的其實不只是美國人,因為就是說最近Obama總統在日本的訪問,本來是非常非常的希望美日間能夠就TPP能夠達成這個協議,對吧?但是沒有形成,那麼這裡邊的話呢就是說,我覺得有一個日本的媒體就是一直非常非常的關注TPP的談判,可以說比美國媒體要更關注TPP的談判,幾乎每天都有報導,報紙、電視都有。

 

一個東京大學的教授說,在美日間不能夠達成協議,就是Obama的這個談判,剛要離開日本的時候,他其實道出了一個我覺得日本政府自己的考慮,那就是我們現在很難跟你達成一個協議,因為你連國會的授權沒有,我現在給你很多的讓步,那你跟國會一去交代,國會再要求我做進一步的讓步,對吧?這樣的話我跟你的談判,對我的國民沒法交代,因為日本的反抗的聲音極大,對吧?所以從這個角度來講的話,就是說Obama總統他,美國也是像咱們台灣一樣2016年是面臨大選,那麼在眼前的話看不到任何的可能性,就是說他會在很快的時間裡獲得國會的授權,那麼沒有這種國會的授權的話,就是說比如說從日本的角度,我為什麼要給你做出那些讓步,對吧?因為我這個讓步也是面臨很大的政治壓力,那麼就是說如果我讓步了,那只是你跟我討價還價的第一步,對吧?那麼你後面國會就說還要讓我做出更多的讓步,那麼我在政治上能不能接受?所以由於這個原因,我覺得這個會對於談判的氣氛帶來一個非常的毀滅性的不利的因素。那麼如果日本不願意做出讓步的話呢?那麼就是說,今天TPP的談判還在新加坡進行對吧?那麼日本是在農產品方面和其他的汽車的方面,現在為止最強烈的一個聲音,那麼後面其他的國家,越南、新加坡、澳大利亞都參加之後,那麼是不是會使談判進程更加複雜,乃至於導致談判,TPP的未來不是那麼明朗,2016年是不是能夠達成都是一個很大的問題,如果有問題的話,那麼貿易談判的授權似乎是其中一個重要的法律上的弱項。好,謝謝大家。

 

臧東升老師關於美日貿易談判的報告

陳長文教授(主持人):

 

謝謝臧老師精采簡短的報告。請教臧老師:對於我剛才提到從美國的角度看我們台灣現在面對兩岸協議監督,您可以用一句話給我們建議嗎?

 

臧東升教授(發表人):

 

我想就是我一開始說的,我覺得談判的監督並不涉及在政治上和戰略上和大陸的關係問題,就像我所說的,美國和日本當然是盟國,這一點沒有任何疑問,在政治上和軍事上是盟國,但是這不影響在貿易上每一個政府,安倍政府對他自己的國民負責,Obama政府要對美國的國民負責,甚至我覺得還包括對於日本來講,21世紀就是日本經濟重振雄風的計畫是在哪對吧?對台灣來講我覺得也面臨這個問題。我從一個學者中立的角度並不在意台灣和大陸是什麼樣的關係,當然從美國的角度來講,我們希望和台灣是保持更密切的關係,但是對台灣的未來,尤其是經濟的結構如何保持台灣的高科技這種更高的含量,以及在附加值方面能夠走向一個更高的層次。那麼在這個角度對於台灣來講是通過和大陸的更緊密的聯繫還是說是比如說是參加TPP,那麼從產業的角度,台灣的經濟戰略是什麼?這個我覺得是需要做非常嚴肅地思考。

 

陳長文教授(主持人):

 

好,謝謝,是不是請笠天做與談?謝謝。

 

謝笠天教授(與談人):

 

非常謝謝臧老師對美國法律制度的詳細解說。臧老師提到美國跟台灣其實有一個最大的相同點,在於政治的複雜性,或兩黨的惡鬥,民主黨和共和黨跟我們國內的國民黨和民進黨在某種程度在政見上是相似的;美國和台灣最大的不同的地方在於說美國它的憲法以及貿易的法案對於國會跟總統的權限有詳細的規定,而我們台灣目前為止在對外條約的部分,條約締結法仍是草案當中;而中國大陸在1990年就已經制定了相關的法律。那在兩岸的關係方面我們目前的爭議也是在於說兩岸關係條例的第五條過於空泛,然後對於國會的參與的授權不盡理想。在法律的層面和政治的層面剛臧老師有詳細的解說。在美國整個戰略來說,現在Obama最重要戰略是放棄雙邊談判然後主攻多邊談判,多邊分別是TTIP也就是跨大西洋貿易協定,對歐洲;那另外一個是TPP,TPP是對亞太,所以所有的雙邊貿易談判都已經暫停,那主攻的就是兩方面的貿易談判。

 

TPP對我國的影響最大,因為TPP目前的成員國是12國正在進行談判,那目前TPP最大的、最重要的貿易國夥伴談判的加入是日本,TPP其實在美國所謂的盟國中其實也造成很大的爭議,舉例來說,譬如TPP對智慧財產權的要求相當高,這對很多國家,尤其東南亞的國家是一個很大的挑戰;紡織品的問題對於越南是個很大的挑戰。另一方面,尤其是日本在面對TPP的時候,一方面他想進入一個大的亞太自貿區,另外一方面它也擔心說跟Obama這段談成之後那國會能不能通過那是另外一個變數,美國和韓國所簽訂的貿易協定,就是因為國會的不同意而讓他整個談判的程序耗了非常長的時間。

 

那政治上還有另一個大問題是Obama政府當然希望對出口能夠加倍,透過自貿協定的方式。但在政治上來說,不管是民主黨還是共和黨,許多的議員來自農業州,那農業州它最不喜歡的就是貿易的協定,因為不管是貿易的多邊還是雙邊它的權益會受到影響,這也是主要為什麼在杜哈回合談判的時候美國它本身是個阻力,是因為美國不能對他自己農業的補貼做讓步,所以這不僅影響多邊也影響到雙邊。那在另外一個法律問題,臧老師提到美國的憲法以及貿易法案規範了總統對外談判的權限的限制,包括了程序方面跟實質的方面,很重要的是我們在談的貿易授權法案TPA的部分,最早開始用的是在東京回合談判,在那個時候主要的目的並不是為了雙邊而是為了多邊的談判進行的順利而一直沿用到現在2007年之後失效,這也是對於美國對外談判的最大的阻礙。

 

美國的國會在各個階段,在報章雜誌上也有看到美國在各個階段,不管是條約締結前還是條約締結中跟條約締結後它都有一個參與的權限,但是還有最重要的一點是在於美國是採二元論的國家,也就在於說國際條約它並不會自動變成國內法,必須要透過國會的立法,這在許多國家都一樣。那許多我們學國際公法的人常常會忽略這個問題,常常我們會想說美國或是另一個國家,當它簽訂條約之後那它會有國際義務,是沒有錯它會有國際義務,可是國際義務和國內法的義務是不一樣的,譬如說在2006年、2007年的時候我在美國擔任律師的時候最常處理的案件是個叫做零和(zeroing)的案件,zeroing的案件主要是在於說很多的案件判決美國的反傾銷的一種算法是違反WTO法律的,那同時很多的國家不停地在WTO告美國,也在美國的國內法院告美國政府,國內法院每個判決都是判敗訴,法官都說在美國我們是按照美國國內法而不是按照國際法,所以國會在這個方面其實他的權限是很大的。臧老師提到美國的一些國會的權限和總統權限的劃分這對我們未來訂定兩岸監督條例相當值得參考。非常謝謝臧老師。

 

陳長文教授(主持人):

 

謝謝謝笠天老師的畫龍點睛把這個題目講得更亮麗。接下來請Professor Lee Jae-Hyoung報告韓國研究,然後請宋承恩老師與談,Professor Lee, thank you so much.

 

【韓國研究】

 

Professor Lee(發表人):

 

Thank you. Good Morning, as kindly introduced, I am Jaehyoung Lee, professor of Korea University School of Law. I teach international economic law and international investment law and climate change law. I am not a government official, but I have been involved in the FTA negotiations with the United States, European Union, and Canada, Columbia and with some other countries. Based on my experience as an advisor to government and the ministry, I am going to explain the domestic procedures of Korea for negotiation and implementation of trade documents.

 

First of all, I would like to, I should thank to Chengchi University for inviting me and I would like to congratulate 60th birthday of University, and let me start.

 

My presentation materials is very long and I tried to put into as many information as possible for you to get better understanding, but I would like to explain as briefly as possible, particularly focus on the disclosure of information and public hearing and other things that I would like to introduce. The Act on Governing Procedures of Conclusion and Implementation of Trade Documents of Korea, this is the framework of the process and implementation of trade documents. The list of the three are included in this act are based on the mandate given by this act. The Korean President promulgated the regulations which provide the more detailed rules and procedures applying to the process. Another thing that I liked to introduce is the Rules on Establishment and Operation of the Trade Promotion Committee. This is the internal procedure of the Ministry of Korean Industry Trade and Energy, I would like to called it Ministry of Trade in brief. This is the internal dis-rules, contains the internal procedures of Ministry of Trade.

 

Let me introduce the background of the Act of Governing on the Procedures. According to the Korean Constitutional Law, the President has the authority to make international treaties with foreign countries and the National Assembly has the right to consent to the ratification of the President. Not all international trade requires the National Assembly to be ratified the article 60 paragraph 1 of the Korea Constitutional Law provides some list of types of treaty that should acquire the National Assembly’s ratification.

 

Let me introduce the background of the revision of the law. Before launching the KORUS FTA negotiation, the National Assembly and the public did not pay attention to the international trade documents. There are some exceptions of course; the National Assembly concerns the liberalization of the agricultural products. At the last stage of the Uruguay Round and the FTA negotiation with Chile, they concern the implementation of the agricultural products there are big demonstrations against the free trade agreement. But except that in most areas National Assembly and publics did not pay any attention to the international agreements. But during the KORUS FTA negotiation the situation changed dramatically. I don’t know but some says that some groups of anti-United States stipulated the demonstration. But, anyway, during the KORUS FTA negotiation, so many issues are raised by the civic groups and minor parties. But I don’t agree the KORUS FTA was initiated by the President who was the leader of the party which had consistently opposed to the free trade agreement. So, at that time, the ruling party member supported the KORUS FTA, the opposing party has consistently supported the free trade document. So, it is relatively for the government to negotiate with the United States. However, the Korean government officials always talk to me that the negotiation with the United States is more easier than the negotiation with the internal administrative and domestic internal groups. But with the strong will of the President, even the administrative’s concern over some issues, they should support the negotiation, and the opposing party also supported the FTA negotiation. So the KORUS FTA had been successfully completed. But the ratification stage, the situation changed. Newly elected President also supported the KORUS FTA and the new ruling party supported the KORUS FTA. But the new opposing party, previous ruling party, changed their position, they opposed to the KORUS FTA. So it was very difficult for Korean President to ratify the KORUS FTA, because it is difficult to get the National Assembly’s consent. So the previous act governing the negotiation process of the FTA was terminated and new act was made by the leadership of the opposing party. So, in that condition, to make the new act on the act governing on the negotiation process the opposing party agreed to consent to the ratification of the KORUS FTA.

 

During the negotiation of the new act, there was a concern that the new act interfere the Presidential power to make the treaty. Let me introduces an important issues. As you can see the acts on governing procedures covers all procedures, this is the framework, including public hearing, disclosure of information, impact assessment, evaluation, and confidential obligation and other aspects. The Minister of Trade Industry and Energy, trade Minister shall established trade documents conclusion plan before initiating the negotiation and that plan should include the object, major contents and time table expected impacts. That is the first stage of the initiation negotiation. And public hearing should be held before making the negotiation plan but the procedure of public hearing are provided in the Act of Administrative Procedure, but the public hearing is somewhat controversial issue for government officials, because in some cases, for example, public hearing on agricultural product liberalization or some regulations on the small retail shop. Those are the lower income class, those businesses are run by the low income person, it is severely impacts the lives of them, so the public hearing come to the place there will be big demonstration, so police tried to close the session. It is a very important step. I think I should skip the detailed procedures.

Professor Lee Jae-Hyoung報告韓國研究

陳長文教授(主持人):

When was the act enacted?

Professor Lee(發表人):

Enacted? I think it was December of 2011.

陳長文教授(主持人):

2011, that was about three years ago.

Professor Lee(發表人):

Yes, it is the new act.

陳長文教授(主持人):

An act especially designed for trade act, international trade agreement?

Professor Lee(發表人):

Yes. After at the making of the trade agreement conclude the plan it shall be imported of the Committee of National Assembly and the Trade Minister shall conduct the economy feasibility evaluation and then, import it to the National Assembly and the governments should negotiate with the foreign countries pursuant to this plan. If the situation changed, the Minister shall report to the National Assembly and the National Assembly may present opinions to the government about the trade negotiation. When the text of trade agreement is agreed, the Trade Minister shall conduct impact assessment on the following: the impact on the national economy, on the impact on the national finance, and the impact on the domestic industries. And then, I think I can skip. After signing on the trade agreement, the Trade Minister shall report immediately the research and major issues of the agreement to the National Assembly relevant Committee and shall brief the public. And then, in accordance with the Korean Constitutional law, the President request the National Assembly consent to the international trade document. With that request, the following materials shall be submitted to the National Assembly.

 

Briefings. After completing the negotiation, the government ought to briefing to the public, it is not a controversial issue in Korea. And the implementing status evaluation of trade document and reporting, the Trade Minister shall evaluate the implementation status of trade agreement which have not exceeded ten years since their ratification, and the evaluation should include economy effect of the trade documents and its activities of national policy and some plans to support the industry which is adversely affected by the international trade agreements. According to the rules, the evaluation shall be conducted every five years after the ratification. This is the minor issues so I would like to skip this.

 

The Act. According to the act the trade negotiation civil advisory committee was established and their role is the give the advice to the negotiation delegations for negotiation. The committee should advise the following six basic direction for trade policies negotiations and the feasibility of initiating and conducting the trade agreements and so on. But this Committee consists of 30 members, the most of the members are professors and persons from NGO and industry associations. But frankly speaking, this committee is useless. The Ministry of trade sit at the front and center and 30 persons (30 committee members) and high rank government officials are surrounding for 2 hours and 3 hours with lunch. So each member have only 3 or 5 minutes to give their advice, and some of them are not expert in international trade. But they can give their opinion regarding their industries. So this advisory committee is somewhat not helpful for government. I am a member of this committee.

 

陳長文教授(主持人):

You are an exception

Professor Lee(發表人):

Hopefully. Disclosure of information, this is the hot issue and there is a conflict between the government and the parliament. Two requests to the governments from the National Assembly and from the public. As I told you, the National Assembly had not paid attention to the international trade document, but since the FTA negotiation with the United States, they are very sensitive to the negotiation with the foreign countries with the international trade areas. There are three relevant committees in National Assembly. The first one is Assembly foreign affairs and unification. I have a poor skill in making PowerPoints slides, so I asked my student to make it. So, trade should be deleted and the Trade Committee, actually the official name is the Committee on Industry, Trade and Energy, and the third one is the International Trade Related Special Committee. Currently three special committees are in the National Assembly. They request the government to submit the information on the ongoing FTA negotiation or the completed FTA agreements. However, the government provides very general information and they do not disclose the very specific information and sensitive and controversial information, they are reluctant to submit them to the National Assembly. And we have a law made by the parliament. It was the Act on the Testimony before the National Assembly. The National Assembly consistently request to the government to submit all information regarding the FTA, particularly FTA negotiation with the United States, all information. And based on this act, the National Assembly said the government is obliged to follow completely such disclosure request. However, the government position is different. They said this act is regarding the submission of information on the matters such as the consideration of bills by National Assembly or parliamentary inspectional investigation. This act was prepared for these activities of National Assembly. So the government has no obligation to submit all information regarding the negotiation of trade documents. So still, there is a conflict between the government and the parliament. Let me to the request of information by the public.

 

Public have no interest in, I mean they do not pay any attention to the international agreement before launching the FTA negotiation with the United States. But during the FTA negotiation with the United States and the European Union, so many requests are received by the government from the public, the requests is based on the Act of Disclosure of Information by Public Agencies. But I think it is common that during the FTA negotiation with the United States, both the Korea and the US government agreed not to disclose any information regarding the negotiation for two years after entering into force of the FTA agreement. So, based on that agreement, the government still rejects the request of the information. So some NGO’s are dissatisfied with the government.

 

陳長文教授(主持人):

What was behind the strong public concerns?

Professor Lee(發表人):

Actually the liberalization of the beef was hot issue. Some NGO knows the procedures, how the United States requests to open the beef market. Actually, you know, the biggest demonstration was in Seoul, so, I was asked by the parliament to look into all documents the government received from the Embassies from the United States, European Union, Japan and … the situation. They want me to submit a report. At that time, the ruling party argued that the decision to liberalize the beef market was decided during the previous presidency. The opposing party said that no, the previous President consistently wanted to the close the beef market. So they want the truth and asked me to go to government office and parliament to all documents. Let me move to the miscellaneous things.

 

I liked to introduce these parts particularly. In order to gain opinions from experts, particular experts in some cases interested in practice, most government ministries establish advisory committee on a relevant fields with 5 to 10 members. It is very helpful, you know, the Korean government officials hold their positions for 1 year or 1 to 3 years. So when they move to new position, they have no knowledge about the work they have to do. And after 2 years, they gained some knowledge but move on to new positions. So they are reluctant to express their opinion, so they need the advisory opinion from professors. So many advisory groups, committees are established by each ministry, for example, I advised to the Ministry of environment in the environment chapter for the FTA with the United States and the Canada and sustainable development chapter FTA with the European Union. During the negotiation with the United States, the Ministry of the Foreign Affairs was in charge of the negotiation. Since last March, the ministry of the Ministry of Trade and Energy took over the role. During the FTA negotiation with the United States, I advised the Ministry of Foreign Affairs and Trade on regarding the dispute settlement and provisions and environment and investment chapters. There are so many small advisory committees. In some cases, by the Presidential Order, task force was established particularly one of the hot issue during the negotiation with the United States was the ISDS, the Investor State Dispute Settlement Mechanism. When at the ratification stage, the opposing party wanted to pick them out of the agreement. But it is impossible, and during the negotiation, the task force was organized, 5 or 6 professors, including me, and two practicing lawyers and some middle ranking officials of each ministry gathered and reviewed the issues and provide opinions. So task force is one of a useful one to persuade the public. The public did not believe what the government officials said, but they are easily persuaded by professors or experts in the areas.

 

Briefings, for example, during the negotiation with the United States, I visited several NGO to explain what the FTA is and the effects of FTA. Even the National Assembly, the relevant committee of the National Assembly holds the public hearing, usually asks professors appeared before the hearing and gave expert opinions to them, they also asks government officials to be there and ask them questions and get response. This is the hot issue, I mean during the public hearing hosted by the National Assembly is broadcasted to the public so the National Assembly members showed very strong acts for their next election. Three weeks ago, I participate in a public hearing hosted by the Trade Committee of the National Assembly, the National Assembly still wanted to change some provisions of the KORUS FTA, particularly the ISDSM provisions. They ask me why this mechanism is necessary or what is the negative effect? But I am supporting the mechanism so the parliament members of the opposing party criticized my opinion. I think it is too long, so I think I should finish my presentation with my last remarks on the establishment of the Trade Promotion Committee. This is established by the rules on the Trade Promotion Committee that rules are direction of the President to the Ministry of Trade. This is the internal rules and internal procedures of Ministry of Trade to negotiate with foreign countries with trade matters. So I tried to put as many information as possible, so I think you can read these materials later. And I am going to respond to your questions later. Thank you.

陳長文教授(主持人):

Thank you for sharing. A very thorough analysis and presentation on the Korean practices regarding negotiation conclusion and even after effectiveness periodical review of status of the agreement. So that means the National Assembly or the parliament really monitor the proceeding of the trade agreements very closely in Korea.

Professor Lee(發表人):

Yes, very closely

陳長文教授(主持人):

Despite that the Korean President carries quite a lot of influence under the Korean Constitution, but the Congress still monitor very closely. So the act on the trade negotiation agreement was made in 2011 about two years ago.

Professor Lee(發表人):

Yes, and there was another act previous, but it was terminated. And the new act was made in 2011 I think.

陳長文教授(主持人): 我們請宋承恩老師來與談、評論,謝謝。

 

宋承恩老師(與談人):

Thank you, Chair, Professor Chen.It is my great honor to be invited to participate in today’s conference, on this special day for the National Cheng-Chi University.

 

I am also grateful to the organizer, Professor Wen-Chieh Wang and the College of Law, for gathering together experts from various jurisdiction, in discussing the issues of current importance for Taiwan. I think this has broadened and deepened the debate to a considerable extent.

Thank you, Professor Jaehyoung Lee, for giving us such an insightful and in-depth review on the procedures regulating the negotiation and implementation of trade agreements in Korea. I found the review most helpful for the current debate in Taiwan, for the following reasons:

 

1. on the point of constitutional structure on the separation of powers between the executive and the legislative, in relation foreign relations, the Korean and the Taiwanese systems are comparable, in that the authority to conduct and conclude treaties belongs to the executive, while the consent from the legislative is necessary for the ratification of treaties;

 

2. the background of the enactment of the Act on Governing Procedures of Conclusion and Implementation of Trade Agreementsin Korea may largely be attributed to the controversies in relation to major trade issues, in this case over the import of beef from the USA. On this, the current controversies in Taiwan also arise from a major trade dispute, that is, over the arrangement of trade relations with mainland China;

 

3. the positions of Korea and Taiwan in the global economic system are also comparable. The two economies are both newly-industrialized after the WWII and export-oriented. For many years, the two economies are competitors in the international markets. The dependence of export, thus the need to promote foreign trade pacts, are remarkably similar for the two economies.

 

4. the division in domestic politics in the two countries is also comparable.

 

For those reasons, in the course of deliberating the form and structure of the future legislation in Taiwan, I think the experiences of Korea with respect to the Act on Governing Procedures of Conclusion and Implementation of Trade Agreements are highly relevant. In view of this, I would like to raise the following aspects on which, I think, Taiwan will benefit from the practice of Korea, and I hope that Professor Lee would be so kind as to share with us from his enormous scholarship and experiences:

 

1. How does the Korean system balance between democracy and efficiency? As Professor Lee’s presentation showed, the monitoring of the negotiation and conclusion of trade pacts is very scrutinizing. But on the other hand, Korea seems to manage well in terms of its progress with free trade agreements. How has that been achieved?

 

2. How do the negotiating representatives manage the plan or instructions given by the legislator? Do the negotiators consider those pre-determined remit unduly restricting the flexibility or room for maneuver available to them?

 

3. How does the system ensure information confidentiality when reporting to the National Assembly?

 

4. How does the system manage political divide in its quest for consensus, especially on hard issues?

 

5. How and to what extent does the Parliamentary monitoring impact on the balance of powers between the executive and the legislative?

 

6. Could you share some experiences in respect of Korea’s trade negotiation with China?

 

7. Finally, how does the Korean system handle the trade relations with North Korea?

 

I apologize for raising many delicate questions. Those are raised in the hope that we can learn more from the Korean experiences. Thank you for your understanding and I look forward to learning more from you.

宋承恩老師進行與談

陳長文教授(主持人):

Thanks for Professor Song’s comments or questions that hopefully will be answered by Professor Lee. But perhaps, either because there are so many questions or because our time is running out, let me suggest this, why don’t you Professor Lee, if with your consent, you digest on all these question and we would have time for you to answer and also likewise all of us can digest the questions raised by Professor Sung so that we can later on listen to Professor Lee’s sort of providing the answers. If that is agreeable to all of us, let us proceed to 新加坡研究。我們請謝老師來給我們做報告,感謝謝老師,謝謝!

【新加坡研究】

 

謝笠天教授(發表人):

 

非常謝謝王老師和方老師的邀請,感謝陳老師主持這個會議,讓我有和各位老師有這個學習的機會。今天我要報告的題目是有關於新加坡對於FTA貿易協定談判的一些背景資料,以及相關的國內立法程序。目前新加坡有19個有效的FTA,包含了25個重要的貿易夥伴,有東南亞國協、美國以及中國。最近一個生效的FTA,是與台灣在2013年所簽訂的ASTEP,就在上個月剛生效。還有一個很重要的夥伴是歐盟,跟歐盟的談判跟簽署都已經完成了,目前是希望在本年在歐盟和新加坡都完成國內的立法程序。所以各位可以看到,新加坡雖然是個小國家,他在FTA卻有很大的斬獲。這點表現在他對外貿易方面, FTA的對外貿易涵蓋新加坡達到70.77%,高於南韓的36.81%以及台灣的9.69%。所以這可以看出FTA對於新加坡國外貿易的重要性。那在FTA一些重要的特色方面,跟新加坡談判相對簡單。因為他沒有農業的問題,所以不會發生像韓國或是像在日本一樣有很大的爭議。所以一般國家對新加坡談判,包括像台灣,主要的要求是對服務業的開放。我舉對法律服務業開放的例子來看,對各位而言可能有興趣。很多人在台灣加入WTO之前常常會問開放外國律師來台會不會影響到我們律師的生計。美國跟新加坡的FTA簽署的內容,有個很重要的是開放新加坡的法律服務業。包括合資事務所的部分、對美國事務所的資格降低、讓美國的事務所更容易進入新加坡。更有趣的是對於法律教育的承認,在美國和新加坡的自由貿易協定中有一個條文說到,承認美國的四個學校包括哈佛、哥倫比亞、紐約大學跟密西根。也就是說若是新加坡的公民以及新加坡的永久居民,只要由這四個學校畢業回到新加坡,新加坡的Bar把這四個學校當作是新加坡本國的學校,可以參加新加坡律師考試,成為新加坡qualified律師。但沒人知道這四個學校是怎麼談出來的。但有趣的是,如果各位看到從2008年到2012年新加坡的法律服務業到底是進步還是退步,這4、5年來新加坡的法律服務業成長了23%。現在所有的東南亞國協、所有的外國法律事務所都以新加坡為一個主要headquarter,外國的律師也大幅度的成長。對於本國律師的生計是否有影響?我可以跟各位報告的是,SMU—我任教的學校,最近的薪資報告出來,SMU大學部法律系學生平均的薪資是5000新幣,12萬台幣。這不是最高的薪資,只是平均薪資而已。所以這證明了外國事務所開放不僅對本國律師事務所競爭力大幅度提升,也對本國法律系學生的薪資大幅度的提升。因為所有的外國事務所都提供較高的薪資,譬如說:Baker & McKenzie提供7000新幣,以前大的事務所比如在新加坡Rajah & Tann提供3000到4000新幣。可是當外國的事務所進來都提供這樣的薪資時,本國的薪資都往上在提升。這一點在德國開放法律服務業開放法律服務業時,也發生一樣的情形,律師的薪資大幅度成長30%~40%。所以這證明FTA對於本國產業的競爭性是有很大的幫助的。

 

這是幾個新加坡重要的FTA,新加坡的FTA在PowerPoint上看到的是包括了ASEAN,新加坡是ASEAN十國的一部分,所以有許多是ASEAN內部的FTA,以及紐西蘭跟日本就是屬於新加坡的雙邊FTA。在往下左邊看到的是包括了澳洲以及美國的雙邊FTA。接下來看到的是ASEAN跟中國,因為新加坡是ASEAN的一部分,ASEAN對外又簽訂了FTA。所以有ASEAN和中國的FTA是包含新加坡的。可是各位再看到左下角,還有個CHINA,也就是說新加坡除了ASEAN和中國的FTA之外,還有新加坡和中國的雙邊FTA。實務上操作,當新加坡一個中小企業要賣東西到中國的時候,他會看這兩個FTA哪個好用,他的產品哪個關稅是減量更多的,他可以這兩個選一個用。所以這可以看到整個FTA整個大的藍圖。

 

那以法律架構來說,FTA包括三種法律形態。第一種是我剛才提到的ASEAN的內部FTA,這怎麼談出來的?ASEAN十個會員國都是小國,這些小國為了跟中國跟印度來抗衡—所謂抗衡是指來吸引外資—他必須要成為一個經濟體。所以他2007年的時候,整個ASEAN十國同意2015年底成立ASEAN Economic Community(AEC) 也就是類似EU的組織,當然他還沒有到EU的程度。在內部的FTA談判的時候,也是用堆積木的方式來談判。譬如說在09年時有貨物的協定談判,那另外的在09年時還有個投資協定。我們最關心的服務貿易,在東南亞國協裡面也是相當敏感的問題。所以在1995年有個服務貿易的框架協定叫Framework Agreement,在框架協定架構之下分別台了非常多的Round,也就是從1997年到2007年簽署了8個不同的包裹。所謂的包裹的意思是每一個包裹都包含這十國對各項服務貿易的開放,所以這是個漸進式的開放。譬如說1到8個package,法律服務業是到第8個package到2010年才開放,這是ASEAN內部的FTA。那ASEAN外部的FTA也cover重要的貿易夥伴:中國、日本、韓國、印度、澳紐。澳紐是一個FTA,那個FTA包含ASEAN澳洲跟紐西蘭,是一個FTA但包含三國。以及新加坡雙邊的FTA。對我們ECFA來說,我們是仿照ASEAN外部的FTA來做。我們以ASEAN和中國的FTA來說,並不是一步到位的FTA,非常像ECFA的談判模式。也就是先在2002年談定一個架構協議,類似我們的ECFA。在2004年談判完成貨貿協議,在2007年談判服務貿易協議。但服務貿易協議也並不是一次到位,在2007年開放了一部分,在2011年開放另外一部分,是第2個Package,也就是更進一步的開放。在2009年包括了投資協議。服務貿易協議也是非常敏感的,ASEAN和中國的FTA也是從2002年談到2009年,所以在2010年所有協議都生效以後,整個ASEAN跟中國的自貿區完成。ASEAN的談判對手國最難搞的是印度,因為印度是很大的市場,大家都想要。可是印度對服務貿易是最保守的,所以在2003年ASEAN跟印度談判完架構協議之後,2009年才完成貨貿談判,而在2013年已經談完服務貿易協定了。但服務貿易協定到現在還沒生效,主要是東南亞各國對於印度服務貿易開放有爭議,所以有3個國家還沒有完成國內的批准程序。包括了泰國、印尼以及菲律賓。而泰國和印尼主要的concern是說,印度不開放他們的零售業;那菲律賓則是擔心一旦開放服務貿易業之後,印度的軟體業會對菲律賓本國的軟體業帶來損害,所以2014年會不會生效還是未知數。所以這可以證明服務貿易業在所有FTA都是很敏感的問題。

 

那接下來為各位介紹的是新加坡政府的組織,這跟我們長期學到美國憲法的架構非常不一樣。新加坡是採取英國的內閣制,但跟英國不一樣在於說英國沒有成文的憲法,但新加坡在1965年建國的時候就有成文憲法。一樣依據權力分立的原則,他分成3個部分。在行政部門他雖然有總統,但僅是虛位元首,雖然總統是全民直選出來的,但總統在憲法上幾乎沒有權力。在憲法中是說總統指定總理,但總理按照慣例是由多數黨領袖擔任,在政府中,主要是負責貿易談判。底下最重要的單位是貿工部(Ministry of Trade and Industry)。新加坡法律體系裏面有一個很重要的組織,叫AGC。我們翻譯為檢察總署,他的首長的叫Attorney General,檢察長或是法務官。新加坡所有對外的法律問題都是由AGC統一操作。AGC主要分為三個部分—刑事、民事跟國際。管國際的單位叫IAD,我待會會介紹。總共有三十幾位律師全部來處理國際法的問題。在外交部、貿工部所處理的都是低階的國際法問題;在對外談判時都是以AGC做法律的顧問,也就是高度的專業化。那在裡面給的薪水也都是law firm level的薪水,所以能吸引很多優秀的法律系裡的人才。而新加坡和我國以及美國最大的不一樣是議會制,因為新加坡採取內閣制。新加坡議會裡有99席,其中有87席是用選舉的。在2011年時有81席是人民行動黨,也就是由李顯龍領導的政黨;有6席是勞工黨。勞工黨裡最有名的人叫陳碩茂,是一位台灣移民到新加坡的議員。他當年因為想進入新加坡國立大學讀醫學院被拒絕,只好到國外去,後來念了哈佛法學院,後來加入反對黨。所以各位可以知道,在新加坡沒有所謂的兩黨制。他名義上有兩黨,但在席位上有很明顯的不一樣。而且因為是內閣制,多數黨的人是代表政府,所以談判非常簡單。

 

而在法院的部分,最高法院包含了High Court 跟 Court of Appeal,具有憲法解釋權。那在條約批准方面,如果看憲法本身來說,對條約的批准並沒有明文的規定。關於談判、關於締結條約、關於批准國際條約的程序,在憲法上和任何國內法都沒有規定的。所以這跟我們台灣和韓國、美國是非常不一樣的情況。我剛才講到這是採取英國制的情況下,雖然憲法沒有明文規定,他的practice是以行政機關作為條約締結的主要機關。實際上操作,則是看哪一個subject matter決定哪一個部會來談判。貿易部分是由貿工部、AGC則是來負責所有法律advise 的工作。我們在談判的時候,都會看到由AGC派出來的代表。那很多的條約都會牽涉到跨部會,這時候談判的代表就不是該部會,而是一個跨部會委員會叫Inter-Ministerial Committee。譬如說以消除對婦女一切歧視公約(CEDAW)這個人權公約,他牽扯到非常多部會。那主談的是Ministry of Committee Development and Sports來負責這部分。

 

那接下來談到議會,也就是國會,對於條約的批准到底有沒有干預的權限。在憲法裡面並沒有談到條約批准需要國會參與或同意。也就是在憲法上是沒有任何明文規定的。但憲法上也沒有明文規定說國會有沒有討論的權力,所以在實務上是國會有討論的權力。但最重要的是,在美國剛才臧老師講到美國是二元論的國家,一個條約沒有變成國內法,在國內是沒效的。在其他common law國家是一樣的。在新加坡的憲法裡面第38條也明確地談到,議會有訂定國內法的最高權力。所以行政部門出去談了一個國際條約回來,他必須要透過法律程序,而議會若是不同意,這個條約等於是無效的。所以議會的參與程度,與這個條約需不需要以法律定之有絕對的影響。也就是說若一個條約若不需要以法律定之,那議會是無功用的。但是重要的FTA需要改變法律的情況下,那國會就有很大的功用。而國會的立法權限相當的大,憲法採取議會至上的概念。即令新加坡不是一個條約的締約國,議會仍可制定國內法讓他對這個公約生效。譬如說新加坡制定的國家主權豁免法,他其實是抄英國的主權豁免法1978年的版本。而英國的版本是照抄歐盟的版本,但很明顯的新加坡不是歐盟的一部分,而這主權豁免法在新加坡是國內法的效力。

 

接下來我們談到treaty implementation如何履行條約。在履行條約時,在簽署的時候、批准條約前,新加坡政府會看這個條約是否需要國內的施行法。主要負責的單位是AGC,但實際上草擬國內施行法的是談判的部會或是跨部會的委員會,來草擬國內施行法,實行簽署的國際條約。到議會的階段他採取的方式是按一般法律程序的制定方式,包括以下的所有程序:第一步是這個部會或是跨部會的委員會得到內閣的允許,開始草擬草案。常碰到這種情形是,部會沒有法律的專才,所以通常的情形是,他們把裡面的內容全部寫起來,然後送給AGC。那AGC裡面就由律師草擬成法案,但在草擬法案的階段會有public consultations。新加坡是用on-line的方式,在一個叫REACH website,這個網站從2006年以後都會把所有法案版本都放上網站去,然後讓公眾發表意見。這個階段結束後會送到法務部,法務部看過沒有問題後會送交議會,在議會經過三讀程序在一讀程序跟我們很像,就只是介紹,不會有任何提問;但主要的debate是在二讀的階段,在二讀的階段若遇上很多的問題則會付委,交由委員會討論、甚至修正。然後進入三讀進行投票。

 

新加坡特殊的政治體制跟我國很不一樣,所以簽署FTA都特別的快。以韓國跟新加坡的FTA來說,包括其他FTA都是一樣,他會先成立一個聯合研究小組Joint Study Group,這裡面會包括兩國的產官學的代表。以新加坡跟韓國的FTA為例,在2003年的時候他們召開3次的meeting,主要是談論可行性以及條約的範圍以及重要可能有爭議的問題。然後再由這個Joint Study Group草擬一個共同的report,送交兩國的總統。在2005年簽署在隔年2006年生效。所以3年就可以談完一個FTA。這種有效率的方式,造成新加坡簽FTA的速度非常的快。所以我們說在新加坡的例子來看新加坡是FTA成功的一個案例。但是跟我們很大的不一樣,是他基本上沒有一個特別的審查程序。國會是把FTA當成所有的法律案一樣去debate去審議。跟我們很大不一樣的是,新加坡是屬於一個菁英主義的社會,也就是他的政府屬於高度的professionalism。他所有法律的問題全都由AGC來解決。所以新加坡在進行可行性研究的時候、或在進行主要的法律案的時候,並不常像韓國、台灣一樣諮詢學者的意見。但新加坡大家會認為他們會忽略產業的意見,可是各位也要看到新加坡獨特的國情。新加坡主要的產業,雖然他們不叫國營企業,但他們叫 Temasek-Linked Companies (淡馬錫)。所有重要的新加坡企業都是淡馬錫持股的公司。Temasek-Linked Companies不是SOE,而是關係企業。所以每一個關係企業在遇到FTA談判的時候,都有內部管道可以跟政府反映。所以雖沒有法律機制,但政府出去談判可反映國內重要產業的聲音。還有另一個重要的是Joint Study Group,可以包含兩國的產官學界,對於FTA的談判來形成共識。這是幾個值得我們台灣來借鏡的部分,謝謝!

 

謝笠天教授發表人論文

陳長文教授(主持人):

 

Excellent! 謝謝謝老師的報告,非常的精采、有效。就像新加坡這種小而美、小而能的政府。我想馬政府一定很羨慕新加坡。但從另一角度來講,新加坡那樣子也比較沒有挑戰。(廖元豪老師來了,歡迎廖老師參加我們。)我們是不是請臧東昇教授來與談、評論。謝謝!

 

臧東昇教授(與談人):

 

好,這非常精彩、說得非常清楚。我並沒有研究新加坡。我跟新加坡的聯繫是在1997、1998年,在新加坡做外國律師。可惜我沒有待足夠長的時間來享受後來FTA談判的結果,我是98年就離開了。但是我覺得謝老師談的這個問題是不是給了我們一些啟發。尤其是和美國相比的話,美國的國會在傳統上是發揮更大的作用,不論是從憲法的角度或從實踐當中。在19世紀後半期的時候美國在經濟崛起之後,其實也面臨制度選擇的問題。這種制度選擇的過程當中實際上有一種非常強的傾向,是讓行政機構,就是在一戰到二戰之間,1934年有一個Trade Exchange Act,去promote State Department,美國國務院,讓他們能夠在談判的時候發揮更強有力的作用。實際上就想把一部分權力從國會拿到行政機構來。那在剛才從Professor Lee和謝老師的演講中,都可以看到在亞洲,特別是東亞像新加坡、韓國、日本和台灣,都有一種行政機構居於主導的傳統、或者新加坡是做的最好的。我在新加坡時深深的感受到政府的高效和廉潔,政府能夠吸收到最好的學生。所以在台灣考慮的過程中,是不是應該考慮到這樣的因素,我們自己的傳統。這是讓人覺得很有啟發的。

 

第二個,是剛才謝老師提到新加坡的產業結構問題。這個問題似乎是我在台灣這兩個月時間裡根據非常有限的觀察。就是在咱們的討論中似乎沒有太注重的。不僅是新加坡沒有農業方面,而且新加坡是非常依賴貿易、服務行業,對吧?然後新加坡在某些產業政策上,例如生物技術上面,政府所給予的支持也是很大的。在這種情況下,新加坡的產業結構和台灣是非常不一樣的;和韓國和日本也是非常不一樣的。所以在這種情況下對台灣來講,我們有農業產業、電腦。所以比如說在專利的問題上,恐怕也會和新加坡或是日本,和新加坡也會有不同的策略問題。對台灣來講還有一個更大的製造業,如何在設計貿易政策和談判策略方面能夠為國內的科技產業的發展創造出足夠的空間,未來21世紀繼續保持技術的優勢,甚至是和韓國一樣能夠更和歐美的技術接近,然後從而佔領更大的市場。我個人認為這個和大陸服貿可能是不太相似的思路。但是這方面是否得到足夠的探討,我想這是可以從謝教授的新加坡討論中獲得一些啟發的。謝謝!

 

陳長文教授(主持人):

 

感謝臧老師非常精采的評論,時間關係我們現在請廖元豪老師報告台灣研究,請宋承恩老師與談。謝謝!

 

【臺灣研究】

 

廖元豪教授(發表人):

 

陳老師還有在座各位大家好,很抱歉今天遲到,前面很多精彩的意見還沒有聽到。我今天報告的部分會相對比較技術,但在臺灣還有蠻多爭議的地方。今天我來談“兩岸協議的監督機制”,我從separation of powers、從憲法的角度來看。臺灣現在的制度被抨擊說是監督不夠,是不是監督不夠,或者說很多人說民間版其他監督條例的草案。我會來判斷,從憲法的角度判斷,這是不是constitutionally permitted或是constitutionally mandated,這是不同層次的東西。當然臺灣也有很麻煩的地方,談到權力分立,先要確定我們的政府體制和結構。臺灣到現在這點還沒有共識,我們到底是什麼制,我們政府的行政和立法是怎麼分權。總統、行政院和立法院之間的關係是怎麼樣,還是言人人殊。而且會看不同的政黨執政,大家會發現不同的論述方式,非常的flexible,但是卻也會產生很多的爭議。這裡分析起來會有有一些爭議,我先從這個角度分析。但我必須承認一點,如果從憲法的角度來看,因為這一領域其實是國際貿易的領域,所以憲法的解釋要留給政治部門相當的空間,有一個leeway自己去操作,而不能介入太多。所以憲法往往是劃一個底線,有些東西是不可以侵入的。但在憲法沒有規定的非常清楚的情況下,我們解釋憲法的人往往是要給政治部門一個空間。因為他才代表人民和專業。所以這是我先初步講我的基本的看法。我今天的題目是從權力分立的觀點來評估。最近關於兩岸協議監督的研討會其實蠻多,我零零碎碎寫了一些,有些書面資料在稿件裏。但是今天我的報告就不順著稿件走,可以就爭議和介紹的部分來和各位分享。

 

今天有幾個比較重要的爭點,可能是一般民間常常會提出抨擊或大家討論的。第一是很多人質疑我們的立法院是不是參與跟監督太少,讓行政愛做什麼就做什麼了。這是第一個問題。這個領域是行政還是立法比較優位。我們都說共享,那share,怎麼share,界限何在?行政想要主導,立法也想要主導,兩邊在搶。當兩邊在搶的時候到底誰優,要怎麼分,這是一個問題。

 

第三個是兩岸協議制訂的特別的地方,其實是說,兩岸又不是兩國,不完全一樣,我們會比照,法律上最常見的,不知道怎麼辦就去比照、類推。兩岸的協議是比較像條約,還是所謂的行政協定。如果要和美國類比的話,treaty or executive  agreement,哪個比較像、什麼時候是哪一個?這會影響到怎麼審查。如果立法院可以審議要怎麼審。是逐條審還是只能全案一次approve or not,到底是要怎麼做。兩權有什麼武器可以對抗拉鋸,才可以維持最後的平衡。這些是我們在憲法層次會關心的問題。

 

我們簡單來看可以看到幾個目前的條文。目前兩岸協議最主要的程序規定在兩岸條例,也就是台灣地區與大陸地區人民關係條例第五條,這個條文很多朋友都看過。大致說,如果兩岸協議的內容,注意是內容涉及法律的修正,簡單來講,抵觸現行的法律,需要另外法源依據。或者說非常重要,重要到這個事項直接影響人民權利,一定要另外立法,這時就要立法院審議;反之,如果服貿協議的內容,沒有涉及到法律的修正,沒有抵觸法律,只是行政事項,就只要行政院核定就好,立法院備查。備查只是通知你、notice的行動。這樣的規定,從這個角度看,是審議和備查的二分法,二分法的重點是協議的內容是什麼。內容是單純的執行的事項,還是已經影響到法律了。要決定這個問題,包括今天的兩岸服貿協議,服貿協議到底該審議還是備查,是要打開服貿協議一條一條看,有沒有抵觸哪一條法律,或者需要修法,必須要處理這個問題。所以服貿協議的內容該不該修法呢,這個問題又要對照中華民國其他的法律。最重要的法律是兩岸條例的73條。兩岸條例的73條明文規定,兩岸的投資,大陸到臺灣的投資,原則上是不准的,除非經過許可。許可的條件就在許可辦法裡。為什麼會談這個條文呢?服貿服貿,服務貿易協議內容就是服務業的投資事項和規定。在政府方面的解讀是說,本來馬政府是說,我們不用送審議啊,我們只要備查就好。所有的這些東西都是各種的許可辦法,本來就在規範的。如果照這個解讀的話,服貿協議的內容其實都是行政管制的事項。意思是說,照政府本來的解讀是這樣。服貿協議從頭到尾不送立法院,甚至沒有協議,我只要相關主管機關修了各種許可辦法,其實就可以開啟執行了,一個法律也不用修。因為本來就是法律授權給許可辦法來做的。如果這樣就沒有跟法律衝突了,本來就是可以的。這個常常涉及法律的解讀有爭議了。我們法律上永遠會有爭議說,到底這個事項是不是要修改法律才能做,這個在台灣叫做法律保留,到底哪個事項要法律規定哪個不要,永遠有爭議。

 

在臺灣又有一個不一樣是臺灣的司法院大法官在介入政治紛爭上面的途徑比美國還多。為什麼呢?因為美國還有一個case of controversy,必須真的有人受害。在臺灣的話只要行政或立法或者只要三分之一的立法委員有疑義,對於行使職權有爭議或有疑義就可以聲請大法官解釋。他的目的當初就是希望解決這類爭議。所以到底服貿協議是要審查還是備查,會涉及他的內容到底是什麼東西。其實以前有類似的爭議。當年在921地震的時候,李登輝總統發佈了緊急命令。緊急命令發佈完之後又發現說緊急命令空空洞洞,不能執行。所以蕭萬長院長,行政院長發布了緊急命令執行要點。要點出來之後立法院說你要送我審查。院長說,這個東西只是備查,因為只是行政事項。所以大家吵不停。最後聲請大法官解釋,大法官543號解釋說,以前以後這種事情都要審查。這個案子沒審查就算了。所以那個解釋我們說是很543,很奇怪。但是不管這個解釋做的好不好,我們也看到以前曾經有類似的爭議,到底一個行政的東西是要審查還是備查,這個事項我們大法官曾經處理過。所以這是現行法的介紹。

 

從我們的憲法來看,到底應該怎麼處理這個問題呢。我們的憲法規定得比新加坡清楚一點,但還是有很多模糊的地方。第一,我們憲法明文規定,我們總統有締結國際條約的權力,宣戰、媾和、締約,這是我們總統的權力,make treaties。其他程序呢,行政院可以提條約案。提了後立法院可以審議。不過憲法沒有規定條約以外的國際協定。這裡規定的不是很清楚。兩岸的東西又更複雜。兩岸的憲法增修條文的第十一條,凡是兩岸的事項另外以法律定之。所以這裡是憲法明文的規定,我們可以看到,這個規定能不能解決我們當今的問題,很難。因為我們當今第一個問題就是,服貿協議到底是不是條約,如果是,我們有一套程序可以跑,如果不是,怎麼辦。到底是還是不是,憲法沒有寫。怎麼解決?這是目前一個爭議。就這個爭議,大法官在329號解釋中有一些解答。大法官的解答是說,329很有趣,當年辜汪協議,1992年辜汪協協議後,立法委員跑去問,你這個是條約怎麼可以不送立法院,有什麼爭議。大法官解釋了很久什麼是條約,最後一句說,兩岸協議不是我們管,本解釋不處理兩岸協議,如果以後條約要這樣解釋。329講的條約,大法官說,我們不能只看名稱,有些雖然不叫條約,但其實是條約。什麼叫條約,凡是應以法律定之的事項,內容涉及國家重要事項、人民權利,所以它以內容來當標準。凡是會影響人民權利有法律上效力的東西就叫條約,有條約立法院就要參與。但是怎麼參與。大法官又說,不一定要審議,可以事前同意,可以事前法律授權。或是立法院審議。所以大法官的解釋非常有意思。他一方面很勇敢地界定什麼叫做要送立法院的條約,坦白講這一點比美國法院要勇敢,美國法院始終不願意直接劃一條線告訴你說什麼情況叫做treaty,什麼情況叫executive agreement.這個很模糊。實務上是總統主導性非常強。我們大法官在這裡劃一條線,這個協議的內容當一個標準。

 

另一方面,給立法院又多一點空間,不是只有事後審議。如果我事前授權給你,用法律或其他方式也是equivalent。這是329號給的一條路,他似乎已經承認有一種行政協定是有可能存在的。那麼如果比照這個來講的話,為什麼是比照,因為大法官說那是國際,我不說兩岸。如果比照329,其實和兩岸條例剛剛我們看的第一個條其實非常一致。兩岸條例當初立法的時候,試圖就把329 copy成一個法律然後訂出來。如果照大法官329號解釋的標準,服貿或任何兩岸協議只是行政權的範圍的話,會得出兩個結論,第一個是立法院不一定能審議,因為他只是行政權。立法院干預過多還有可能干預行政權的問題。但是其實前面已經有法律授權了,所以似乎又問題比較小。

 

另外大法官有一個很有趣的解釋在391,391號解釋談的其實是預算,不過在他的解釋理由書有一段旁論、有一段dictum,提到說,立法院審議各種協議,如果是國際書面協定或條約的話,只能批准與否不能修改。這是大法官391號解釋的旁論。

 

回到我的一些評估。我認為從大法官的解釋到憲法明文規定,大致上分工模式應該是這樣看的。很清楚的是,如果訂的兩岸協議會影響法律的內容,重要到一定要以法律定之,那麼立法院是有參與權的,這個參與權在憲法或者大法官的解釋來說,是你要麼事前立法或同意,要麼事後可以審查。但是前提是內容是影響法律。行政部門有什麼權?我們的行政部門包括總統和行政院,我的解讀是,中華民國憲法的操作上,總統和行政院,已經構成一個executive branch,實務上是這樣構成的,行政權有締約和談判的權力。前面是締約和談判,後面是立法部門可以審查。今天就產生一個爭議,在臺灣,很多人說立法院好想事前就監督,事前不給我看事後我要當橡皮圖章嗎?從憲法來看看不出來,在我的解讀是,只要整體沒有干擾到行政締約談判的權限,你是可以做某種程度的監督。所以那是個holistic approach,現在很多朋友拿美國的Fast Track和TPA來做比較,你可以看得出來,美國也是一個holistic的模型。我前面也許增加了很多授權等等一堆東西,可是我後面就會當橡皮圖章給你過。所以那是一個整體。那我們的立法院在我看來,其實可以是這樣的。行政和立法各有權限,可是其實憲法很漂亮,給兩個部門都有一些槓桿和武器。比如說,行政說,我前面不要給你參與,前面是我的,可是立法院可以說我可以通通不給你過啊。所以你前面不給我參與,我後面就不給你過,這是權力分立討論中常會有的bargain。所以其實憲法給兩邊都有了武器。我覺得這是留給政治很大拉鋸的空間。所以因為你最後審議可以不過,但前提是你要送我審。如果都不送我審就躲過去了,什麼槓桿都沒有了。

 

另外一點在臺灣也要注意,在我們的權力分立下,因為我們是權力分立,行政和立法分立,而且行政,如果正當性來自總統直選這一系,就和美國模式有點像。行政會主張我有正當性,誰說一定要送你國會。所以這是臺灣的模型,有時候foreign affairs 如果憲法沒有明文規定的時候,你可能會變成到底是立法權還是行政權,有一個模糊的空間,實務中可能會偏行政權一點點。這是權力分立的分析。

 

另外的爭議,兩岸條例的73條,就兩岸簽的各種投資的各種辦法統統授權給行政機關來許可。這會不會太空白授權。有人認為每一種產業,應該定一個法的授權,你這樣給行政同一個法就吃了所有的投資,會不會太寬。這個地方可以有爭議。有爭議可以聲請大法官解釋兩岸條例73條是不是過份空白的授權。不過,因為我對法律保留做過很多比較,以我國臺灣大法官相關解釋來看,以兩岸條例73條的母法不算是很空白,反而在臺灣的法律裡面算是授權蠻多的。因為它列了很多事項,這些這些。我們舉個例子,像大法官以前的解釋,譬如說我們有建築法,營造業管理規則主管機關定之,夠空白的吧,大法官說這OK啊,只要你裡面沒有裁罰人民的處分,這樣的條文是OK的。那相比起來兩岸條例73條,這個條文至少還列了很多東西出來。這些事項,對外事項foreign affairs或經濟的專業領域往往在憲法理論上也不會用很高度的國會保留,也不會要求。所以這個領域我覺得non-delegation doctrine其實用的空間不多。當然最後有爭議還是可以聲請大法官解釋。所以臺灣這個地方還是有一個空間。

 

最後是說,即使沒有民間版的監督條例,我認為行政立法之間還是有很多武器可以相互對抗。審議是一個。就算沒有審議,比如說行政部門不給我審議,我立法機關可不可以立法,可以啊。剛剛幾位先進有提到說,立法還是在立法權,我國的條約也不高於法律。條約也只有法律的效果。所以你要跟我搗蛋,我立法院對你不滿意,我立個法,讓你協議執行不下去。這是可以的。或者是我們的子法,陸委會或內政部,定的任何的投資許可辦法,立法院照立法院職權行使法也都可以審查。所以你就算協議不理我,我後面的母法、子法通通可以用各種審查的方法來擋住你。所以他有無數的武器,更不要說質詢啊,預算啊,調查啊,調閱。這些權力,其實是通通有,最極端還有不信任案。為什麼我們可以看到內閣制底下,權力分立的東西常常不講那麼細,因為最後大不了你不信任就不信任嘛。臺灣也有這個機制。

 

另外還有司法的直接或附帶審查,collateral attack,是什麼意思呢?如果我行政堅持某一個協議,是不用送審查的,因為行政說,這沒有影響到人民的權利,真有的人受這個影響的話,你去訴訟,法院就要說你是不是法源呢?所以行政當你不送立法院審議的時候你要冒一個風險,你不送立法院審議表示這個沒有影響法律,這個不會影響人民的權利義務關係。但是不能影響人民權利義務關係就不能self –executing,就不能 enforce在人民的生活上面,他要通過其他的辦法,通過其他的法律。我要講的是,其實有很多的機制。

 

最後在我的結論來說,我認為目前相關的法律制度,其實在憲法上權力分立來講是平衡的,他沒有監督太少的問題,至少憲法層次,但他的policy choice上面我們可以選擇說,要不要給更多一點的透明化。這個絕對是立法裁量,這個是政策選擇。只是從憲法上我不覺得現在的法有很明顯的違憲問題。那要訂定更多更嚴密的規範,我基本上認為那也是立法裁量,是政策的選擇,他也許不是constitutional mandated,但至少是constitutional permitted。大致上是如此,只要沒有極端的干預說,我立法委員自己要去談判,那在我看來會是違憲的,也有立委這樣說,但是,那是違憲的。因為你自己要參與行政權,但如果你只是說我要你多一點資訊,那我覺得這個讓政治來解決,但是憲法在這個地方也許讓給行政和立法,大家來拉鋸。

 

這是我就目前的機制一些初步的看法和建議,謝謝!

 

陳長文老師(主持人):

 

非常好,非常清楚,謝謝廖老師,我們請宋承恩老師與談。

 

宋承恩老師(與談人):

 

謝謝陳老師,我個人非常榮幸今天有機會在這裡提出一些觀察。廖元豪老師方才的報告及文章,從權力分立的角度,來看種種目前爭議牽涉到的法律的議題,非常精彩。他的主要分析架構,以及在權力分立的架構下保留行政、立法兩權互動的形成空間的見解,基本上我也是贊成的。接下來想談的是,透過討論當前就兩岸服務貿易協議國會審查的爭議,包括行政部門,特別是陸委會針對服貿協議,以及過去各項兩岸協議審查的的處理慣例,檢討現行法的規定在運用上,是否出了什麼問題。特別是在實際操作上,現行法是不是容許行政部門,取得一些程序上的leeway,得以逃避國會的審查。剛才廖老師已經提到大法官釋字第329號解釋,以及兩岸人民關係條例第5條第2項的標準。但在318學運之後,社會上有認為現有的標準不夠嚴謹的呼聲,而有目前提出於立法院的各項「監督條例」的草案。以下將逐步地來談服貿協議的國會審查,是否遵守了現行法各項標準下的程序,以及其中所牽涉到的法律議題。

 

首先是大法官釋字第329號解釋所立下的標準。剛剛廖老師已經對釋字第329號解釋的背景有所說明。大法官在該號解釋中說明了到底什麼是憲法上的條約,以及是否需要送交立法院審議。其實329號解釋非常細緻,但最重要的原則是,憲法上的條約不但指那些名稱為條約或公約且附有批准條款者,也包括名稱為協定或其他名稱而未附有批准條款者,只要「其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者」。這些條約,依據憲法,皆應送立法院審議。其根本的理由,在於條約一經議決,「其位階同於法律」。我們可以說,329號解釋的主軸,非常明確的指出,第一,任何條約皆須經立法院審議;第二,即使對於是否具有條約地位並不清楚的國際書面協定,只要「內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力」,亦須經立法院審議。雖然329號解釋最後有一句說,兩岸間之協議「不在本件解釋之範圍」,此處我也贊成廖老師的觀點,認為329號解釋的原則應該是要適用於兩岸協議。依329號解釋的原則來看服貿這個個案,你能不能說服貿協議並不涉及國家重要事項,或者它沒有涉及人民的權利義務,或者說它進入國內法秩序後沒有法律上的效力?我想三項中任何一項都很難成立。也就是說我們如果用329號解釋的標準,似乎不能認為,單單因為服貿協議是兩岸之間的協議,並非國與國之間所訂立之條約,就規避掉329號解釋所訂立標準的適用。

 

現行法上第二個標準,是兩岸人民關係條例第五條第二項中的標準,以「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之」與否,作為送立法院「審議」或「備查」的判準:即如果協議之內容涉及法律之修正,或應以法律訂之者,必須要送立法院審議。如果不是的話,送備查即可。近來的許多討論多集中在「涉及法律之修正」與否由誰來界定的問題。但連帶的我想要請各位考慮舉證責任與標準的問題:即使出於專業或其他理由,承認應由行政部門就「涉及法律之修正」與否作成判斷,但在程序上,現行的作法是行政部門僅單純主張某項協議不涉及法律之修正,即以備查案送到立法院。事實上,在過去二十餘項兩岸協議中,僅有兩項是經過立法院審議的。在服貿協議的情形,行政院以備查案送到立法院,經朝野協商認為應改為審查案,後因立法院職權行使法就兩岸協議所應適用的程序並無明文,始準用行政命令的審查程序,以致與民眾的期待出現落差。不論如何,現行兩岸人民關係條例第五條第二項所訂的標準與其適用,保留給行政部門的空間(leeway)是不是太大了一點?即使我們接受政府的說法,認為服貿協議承諾表中開放的各種項目完全不涉及法律的修正,仍須考慮行政部門是否有就此予以說明的義務?各位如果比照目前行政院監督條例的版本,第15條第 1項規定:「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,行政院核轉立法院審議時,應一併提出須配合修正或制定之法律案。」那麼,就行政院主張不涉及法律之修正,而以備查案送立法院者,是否可以要求在送交備查時,一併明列各實體事項的法律授權依據,而不是單憑主張?另一方面,即使要準用立法院職權行使法中法規命令的備查程序,這樣作也使該程序得以完整適用,例如,立法院若認為應以法律定之者,得依立法院職權行使法第60條第2項,將該案改為審查。若行政部門未能說明其法律依據,立法院如何決定某事項是否應以法律定之?

 

第三,我非常贊同謝笠天老師的說法,也就是以新加坡等二元制的國家為例,即使某項條約未經國會審議,欲在國內法上產生效力,還必須經過一關,就是國會的立法。此處牽涉國際條約進來後在內國法上的地位問題,就台灣的情形,我也贊同廖老師說的,條約一旦經過立法院,在我國的內國法上才可以直接適用。在這點上,與新加坡的情形有些許不一樣的是,一項條約並不必然要經過立法的轉換;一旦經過立法院的程序,它本身可以直接適用。在兩岸協議的部分,我可以舉一個例子,該協議進來後是當作法律來適用的。2009年4月所簽訂的兩岸司法互助協議,牽涉兩岸合作打擊犯罪、文書送達、判決相互承認、罪犯移管等諸多事項,其中有一個環節,就是雙方就調查取證的合作,其中第8點第1項規定:「雙方同意依己方規定相互協助調查取證,包括取得證言及陳述…」。依此規定,在最近被執行死刑的杜氏兄弟的判決中,法院肯認了大陸公安所作筆錄與鑑定書在我國法上的證據能力,所依據者,即是前述兩岸司法互助協議調查取證相互協助的規定。在死刑定讞的判決中,最高法院認為,依「互助協議之精神,我方既可請求大陸地區公安機關協助調查取證,以作為司法上之用途,即有承認大陸公安機關調查所取得之證據,可依我國法律承認其證據能力之意思」,而賦予大陸公安所作筆錄與鑑定書等同於我國司法警察或司法警察官依職權調查證據之地位,進而依刑事訴訟法的相關規定認定該等文書證據能力。而兩岸司法互助協議,係於2009年4月26日簽署,4月30日行政院予以核定,送立法院備查,同年6月25日生效。也就是說,兩岸司法互助協議並未經過立法院審議,只經過備查,其後裡面的規定卻能夠被法院直接適用以決定大陸公安所調查證據在我國刑事程序上的證據能力。我想請問一下這有沒有違反憲法上的法律保留?相較而言,決定我國司法警察所調查證據之地位者,為刑事訴訟法的相關規定,兩者相較,是否顯失平衡?賦予大陸公安所調查證據在我國刑事程序上證據能力一事,是否不須以法律規定?是否不會牽涉人民的權利義務?我想這些都大有考慮的空間。也就是說,現行我們對兩岸協議國會審議的標準,不論是釋字第329號中或兩岸條例第5條第2項的標準,在實務上適用的結果,容許行政部門可以憑「沒有涉及法律修正」之單方主張,僅送立法院備查;一旦進入內國法後,卻得比照國內法律適用,我想請問一下,這在憲政秩序下,是否違反了我們的法律保留原則?

 

我最後想講兩個問題:第一是兩岸在WTO架構下所簽訂的協議,相對於我國與其他WTO會員所簽的自由貿易協定的處理。方才提到釋字329號解釋表明兩岸間之協議「不在本件解釋之範圍」,其原因據信是兩岸間並非國與國的關係,故似應與國際條約有不同的處理。但是我要問的是我們能不能打破這個框架,以及國際文件簽署主體的問題是不是真的relevant?也就是說是不是單純因為兩岸之間的協議並非條約,就必然要與條約適用不同的處理,適用與329號解釋不同的標準?我覺得大有考慮的空間。我覺得此處重點不在簽約主體之間的關係,況且這是牽涉到國家定位的問題。我覺得現在的問題是台灣是一個自主的法體系,我們是一個可以自己選立法委員,立法院可以自行立法的,相對於其他法體系獨立自主的法體系。當前的議題,為行政部門代表國家,在這個法體系之外與其他國際實體所簽訂的的法律文書,要如何進入內國法體系的問題。在這一點上必須要說,跟其他國際實體,不論是其他國家、國際組織、或其他實體,在對外關係上簽訂的協議,如何進入本國的法體系上,問題本質是一樣的。那麼,為什麼要單純因為兩岸間並非國與國之間的關係,而要作不同於條約的處理呢?這在同時WTO會員的主體間,對比特別明顯。舉例而言,台灣對新加坡、台灣對紐西蘭的FTA,也包括服貿的部分,通通以條約案,經過立法院審議的。那麼,為什麼在對於另一個WTO的會員,中國大陸,所簽的FTA,在內國法上卻要用不同的方法處理?而不是等同於與其他會員所簽的條約處理?是不是也是值得考慮的?

 

最後,廖老師所引兩岸人民關係條例第73條,就投資對行政部門的授權,是不是完全等於服貿,我覺得有斟酌的必要。在座有國貿法的專家,我不敢班門弄斧。但是我的印象是,服務貿易所涉及問題比投資要大得多,例如服貿包括服務的直接跨境提供、消費者之跨境使用服務、及服務提供者之人員移動至本地提供服務等問題。是不是能夠完全用就投資授權的第73條來處理,可能還要再考慮。以上還請各位指教,謝謝。」

 

【綜合座談】

陳長文老師(主持人):

 

謝謝廖老師的報告、承恩的與談。我們的時間按照原訂的進度,我們現在是12點,我覺得都非常的豐富。原定的時間應該是11點50到12點半,四十分鐘來做綜合討論。除了報告、與談老師們的補充、回應,我們另外希望能留十到十五分鐘,讓在場同學、老師、朋友來提問題。基於此,我們有30分鐘,我建議8位發言老師分配20分鐘,每位老師最多2分鐘。2分鐘如果不用也可以分給其他老師用。

 

Professor Lee請以兩分鐘為度,特別是要回答宋承恩的七個問題,或許我們可以在這階段後再談,或是承恩不發言,李老師就有4分鐘。主持人角色就是控制時間,若各位不反對,我們就先請Professor Lee先回答, Professor Lee, will you please answer or what ever you like, either answer what Professor Song’s question or say what ever you like. But, limit your talk within four minutes.

 

Professor Lee(發表人):

Thank you for the questions. The first question is balance between efficiency and democracy. Strong government, yes they can achieve the balance between them. Weak government? Mission impossible for them. The weak government can not overcome the strong opposition. It is difficult so they have to put democracy at the first priority. Congress monitoring and mandate is very important. As we know the US congress give the negotiation power to the president under Trade Promotion act, during the FTA negotiation between Korea and the US government progress, the US negotiators said they can not upset the proposal because “it is inconsistent with our mandate”. If we upset the proposal the outcome of the negotiation can not get approved by the congress. I think even the unlawful and unreasonable argument of opposition party can help the negotiation. Negotiation is conducted with partners and cooperate with partners is essential to reach the agreement. So the opposition to the negotiation can be a pressure on negotiator. But as their…you know.

 

North Korea, according to the Korea constitutional law, North Korea is our common territory. The act Introduced, mentioned that the trade with North Korea is an internal matter. But form the aspect of international law, I think its international trade. But domestically, it is internal matter.

 

陳長文老師(主持人):

 

Thank you for your answer. And let’s move to whoever…maybe臧教授,請問可不可以稍微帶一下中國大陸有沒有對台灣的協議立法?如果沒有,為什麼?等等,謝謝。

 

臧東升老師(發表人):

 

首先是沒有立法,另外在談判的主體上也是不一樣的。因為其他的貿易談判是由對外貿易部,然後呢對台灣的話是另一個思路,對於中國大陸來說,所謂的ECFA是針對香港澳門跟台灣,所以的話是作為…我想我是作為一個外人觀察,我不代表中國的官方立場,從外國的觀察角度來看,這是一個政治主要考量的體系,不是為了經濟貿易本身的問題。這種威權一體化呢,就是…所以就是說,也沒有一個特別的諮詢的程序。所以就和普通的對外貿易談判是不一樣的。

 

除此之外我沒有了解更多的資訊了,很抱歉。

 

我還是覺得,在我們的討論當中,我覺得程序是非常非常重要的,但是似乎缺乏對產業的具體考量。對於產業發展的未來,包括農業其實在日本在TPP的談判中,那麼的受到關注,但是的話呢我們似乎來自產業的報告跟影響,還有對於就業、對於台灣的科技發展的未來,這些的話呢應該和憲法問題同樣重要。

 

陳長文老師(主持人):

 

好的謝謝,接下來元豪。

 

廖元豪老師(發表人):

 

我稍微補充一下我自己的一些看法。剛承恩學長講到一些問題,其實這個問題牽扯到不只是兩岸協議或是條約,他其實牽扯到很多我們一向以來,到底怎麼看待法律保留,到底什麼事項要法律保留,密到什麼地步。雖然我們很早就在說Non delegation,說要有法律保留,要授權明確,其實在大部分的時候我們是容許某種程度的空白授權的。那我覺得我們如果要檢討,整個背景應該要一起檢討。

 

回到兩岸條例,其實之所以在兩岸的事情會比較特別,那是因為好多東西本來規定在不同法律,比如電信的規定在電信法,貿易的規範在貿易法。個別有個別的法律規範,可是只要涉及兩岸我們通通都收到一個兩岸關係條例,所以常常法律的透明度會不夠,你找不到,你根本就不知道這個辦法的法源在哪裡。所以我很同意剛剛承恩介紹講的,例如政府在推這個服貿協議,你每一條的法源,其實政府以前很習慣這樣啊,每通過一個行政命令,每通過一個regulation,我都會說這是基於什麼法,第幾條的授權。我覺得這個技術性的動作做一做,如果他真的很有把握,做起來不難嘛。我覺得應該要去做,這樣做之後可以去除掉一些爭議。而且,你也可以化解一些疑義,也讓他更透明化,大家也可以知道他有沒有法律授權。我覺得這樣可以比較好。

 

那第二個問題是,我覺得兩岸條例最大的問題,還不在空白授權。因為我很早就寫文章,我不大相信non delegation這個doctrine,但是我認為有一條問題很大。是兩岸條例95-3條。這個條文我十年來都在跟他作戰,但是不管誰執政這個條文都改不掉。這個條文是規定,只要是依照兩岸條例,所有的行政事項都不適用行政程序法。我覺得這是個嚴重的事項,我舉個例子,如果今天我是一個內政部發一個普通的命令跟兩岸無關,這個命令的draft就要先放在,草案喔,就要放在網路上公告讓大家評論。這是仿效美國的notice and comment程序,所以你有什麼policy,大家在前端就可以來參與。我覺得這是非常重要的,可是只要涉及兩岸通通都不用。所以你可以看到一個辦法出來,我才發現怎麼生效了,然後才開始來吵架,吵架後政府在來說你看我本來依法有據。我覺得這是不對的,只是這個rule making,尤其是這個rule making,尤其我們剛剛講的投資許可…其實不只是投資,包括人員進出等等,這些都是行政就可以決定的。那你既然行政要有這麼大的權,你就透明一點讓大家先看到,前面先化解,而不是要突然間冒出來之後,生米煮成熟飯,木已成舟。我認為這個方式如果政府有信心,就應該這樣去做,我認為95-3條是一個不好的規定。你沒有理由rule making不適用notice and comment的程序。我認為這樣會讓他更透明化,謝謝。

 

陳長文老師(主持人):

 

承恩你看起來還有一點時間可以講話喔。若沒有的話,我們可否開放給在場老師及同學,包括王文杰老師、方嘉麟老師或其他。自由發言、提問好不好?」

 

同學們認真聆聽

發問同學:

 

非常謝謝陳長文老師,我是政大法律的畢業生羅傑。Firstly I have a question to Professor Lee. We know there’s a public hearing procedure within or even before the trade negotiation in the Korea. I’m wondering to what extent could the government reveal the negotiation plan before the trade negotiation. That’s the question for Professor Lee.

 

另一個問題要給臧教授。我想請教一下,剛剛在Professor Lee的解說中也有提到韓國目前,也有類似TPA底下的一個committee,一個諮詢機構。但是成效不彰,因為每個人都只有幾分鐘發言時間。但是在TPA底下這個組織甚至更為龐大,可以大到幾百人,那我想請教一下TPA底下是怎麼解決這樣的問題的。

 

陳長文老師(主持人):

好,謝謝羅同學。那我們請Professor Lee。

 

Professor Lee(發表人):

The government request the public to submit opinion before the hearing. Actually I have never held a public hearing so I have no concrete idea. But usually the NGOs participate the public hearing more than experts…such as professors and they provide opinions. Frankly speaking, I don’t think the NGO’s opinions have any significant impact on the government. Government pays attention to the opinion from the particular industry. For example, I mean the representative of the interested groups, the industry association. The opinion from them can affect the decision of the government.

 

陳長文老師(主持人):

OK,Professor 臧,關於美國的TPA(Trade Promotion Authority,《促進貿易授權法案》)。

 

臧東升老師(發表人):

這個是一個非常複雜的問題,因為有很多的委員會在國會,和產業和非政府機構的這種聯繫。所以的話呢國會會有很多的聽證會,國會的這個也有研究的小組,他們會發報告。然後產業界的話呢,也會發他們的報告。然後他們還要代表工會,還有一些其他的比如說環境或是公共利益的這種委員會。所以總地來講的話,是一個非常,當然是從外面的角度來看,是一個非常混亂的,很吵吵嚷嚷的過程,也許這是一個民主制度必要的過程。我並不認為美國的制度是屬於完美的制度,但是能夠讓社會跟產業界能夠參與,至少是憲法要求的一個過程。

 

陳長文老師(主持人):

【新加坡模式與台灣】聽了謝笠天老師的報告、臧東升老師的與談,我們談了新加坡。各位體會到新加坡制度給我們的感覺就是很Neat、有效率、很棒、impeccable,唯一的就是謝老師想想看,「如果是新加坡政府、新加坡的憲法、新加坡的國會,面對的不是東協,而是他要去面對…就好像在台灣(的條件/處境)一樣,你覺得新加坡會同樣有效率嗎?」比如說FTA有25個Partner等等…其實好像它應該也會面對同樣的困境,所以我們只能說是羨慕新加坡in a way。

 

【台灣面臨的中國大陸因素】確實是,就像廖元豪老師剛剛談台灣的狀況,我覺得廖老師比較是從法律層面(《憲法》、《兩岸人民關係條例》);那如果我們把鏡頭拉進去看的話,更重要一點是,除了《憲法》跟《兩岸關係條例》以外,很明顯就是中國大陸(因素)。面對中國大陸…臧老師是從中國大陸來,我出生在中國大陸。中國大陸就是那樣一個體制,是非常厲害、有效率、非常大,如果30年前我們不大在乎它,但是今天我們非常在乎它,如果在乎到一個程度…….。我們剛剛問臧老師,中國大陸來跟台灣簽這個協議,它絕不會有這個問題;它的「人民大會」也不會提問題說「(兩岸協議)沒有經過國會」,也不會訂一個「對台灣協議的一個監督條例」。然而,我們台灣今天居然來個《兩岸協議監督條例》,但我們沒有對國際協議(比如條約)的監督條例。各位同學注意,我們的《條約締結法》草案正在立法,可是《條約締結法》意義有多大?今天只有哪幾個國家會跟我們締結條約?比如說22個(邦交國),然後多一個WTO算是條約吧。除此之外,其實可能沒有用武之地。(相較於國際協議,)兩岸協議反而變成很重要,這也是一個題目。

 

【韓國模式與台灣】Professor Lee報告韓國模式,韓國的狀況跟台灣in a way是滿接近的。反對黨、執政黨(的對立),甚至執政黨通過了(FTA條約)然後執政黨輸掉選舉、轉為在野後,居然(改變立場)把原來支持的變反對,這部份聽起來跟台灣有一點點像。但問題是,韓國今天仍然FTA覆蓋率很厲害!韓國是36.8%!台灣是9.69%!各位可以從percentage看出來,哇,韓國即使在反對黨惡鬥之下,甚至這個美國也有政黨惡鬥(比如臧老師剛談的),在台灣政黨也在惡鬥。可是儘管(韓國政黨)怎麼惡鬥,今天南韓跟北韓的協議,其實not a problem at all;因為韓國除了把它擺成內國法以外,有點類似我們台灣把它擺成《兩岸人民關係條例》。可是南韓跟北韓兩個比,(跟台灣/中國大陸的實力)剛剛相反,就是說經濟實力、各方面發展而言,多少從這角度台灣可以借鏡。所以從一個角度來講,今天Professor Lee講的(韓國經驗)我們學到很多、感同身受等等;然而,如果今天我是(台灣的)行政部門,我是立法部門的話,我會說(台灣、韓國)仍然是不一樣的。

 

【美國模式與台灣】臧老師從美國的角度介紹。美國有其歷史與傳統,美國的總統制、國會角色,甚至《美國憲法》第一條,Trade(規範對外商務關係)就是國會的權力。為什麼如此?從美國早期的狀況去看,因為美國從摸索中出來,就是三權分立的很清楚;因此還有一個1934年開始的TPA(Trade Promotion Authority,《促進貿易授權法案》)制度;往後面走,一直在摸索過程中。那麼美國的例子拿到台灣來學的話,我覺得我們今天《兩岸協議監督條例》,或者說是(制訂)《條約締結監督條例》,擺過來也不為過,只是有一個Chapter專門就兩岸規範,這也是一個(制度選擇)可能性。只是大家覺得另外一個奢侈是不需要的、很遺憾,就是我們沒有機會跟其他國家締結條約、跟國際組織締結多邊公約。公約對我們台灣來講是一個好像遺忘的事情,在這裡我要附帶提…。

 

【《多邊公約暫行條例》立法倡議】各位同學如果還不舉手的話。我要利用我主席的時間。我曾經提過一個法案《多邊公約國內法化暫行條例》,仍然繼續努力,因為我們1971年退出聯合國後,北京成為中國在聯合國的代表。自此後,1971之後所有國際組織簽的多邊公約,台灣都沒機會簽、遑論批准;1971年之前我們(中華民國)以中國名義(中國代表權)已經簽署的多邊公約,也跟我們完全沒關係,都由北京概括繼承,或是北京要就接,不接就不接。所以台灣幾乎變成邊緣化到一個程度,多邊公約(與我們無關)has nothing to do with us。然而,多邊公約涉及整個國際社會的規範,從天氣變化、環境保護、到交通,you just name it, everything has nothing to do with us。台灣的公務員也不需要曉得多邊公約,台灣的法學院老師in a way除非你有興趣否則也曉得不到,企業除了為生存需要它會了解的很透徹,否則企業也不會曉得。

 

In a way如果馬總統能在2009年把兩項國際人權公約國內法化(中華民國1967年簽署),當然立法院的批准也是白批准,因為沒有一個國家跟你說我跟你一起來。所以多邊公約國內法化(的工程),「制訂內國施行法」(的做法)這幾年來扮演了很重要的角色、判決裡頭也引用它(施行法/公約)等等。

 

因此我呼籲在兩岸關係沒有徹底解決前,也就是還不能回到國際社會前,我們是在台灣地區的中華民國,應該透過《暫行條例》要求所有機關、行政機關,包括司法院等等,編預算及人事,去monitor所有多邊公約,包括(國際現有的、)從明天開始要去談的多邊公約。我們都把它同步,假若某個公約不要台灣參與,台灣就跟在它後頭,我們自己把它移進來變成我國內國法的一部分(如果我們覺得某公約適合台灣跟國際社會的共處。)

 

【面對兩岸新現實,重新審視兩岸互動法制需求】回來今天主題,我們今天為什麼把《兩岸協議監督條例》擺出來?當然是因為服貿協議、學運。但是學運基本上是學生的問題?還是民進黨的問題?各位,這個我們今天都搞不清楚。重點、兩黨惡鬥這是一件事,我們把它擺在一邊。但是純粹就法律的角度,今天我們各位主談人跟與談人,我覺得我們應該都同意一點:就是《中華民國憲法》這部份是一個大事情,我們先不去談它。《憲法增修條文》,因為兩岸關係,或者國家尚未統一,然後加上《兩岸人民關係條例》是1993年公布的,今年是2014年,所以已經是21年了。那個《兩岸關係條例》當然是陸續經過修正,不過無論如何怎麼去修正到一個程度,今天事實上是到了一個時代。

 

因為中國大陸的崛起,從主辦奧運,神七神八神九到了太空,然後它的軍事、經濟、各方面我覺得真的,我希望中國變成世界的強國,當然如果能在法治、政治、在民主的程度能做的更好,就wonderful。可是,一方面中國大陸對台灣很有吸引力,另一方面台灣也希望能跟大陸有更多接觸;但before大陸做到wonderful程度之前,「它是很強、也是滿可怕的」,某種程度、in a way。這是為什麼我們談到服貿協議、ECFA,不管你是反對黨、不是反對黨,我們可能要face一個 reality,我們要重新revisit兩岸之間的關係。或許我們要沉澱一下,看《兩岸關係條例》哪些地方要調整?例如第5條、第95條或第73條等等。至於大法官會議釋憲的329號解釋(1993年)、391號解釋(1995年)也只能參考,因為那也是long long time二十年前的東西。

 

我們要談的是「明天」,我們應該用什麼樣的…包括憲法。各位,我都贊成《憲法》要修改,陳老師今天(5/20)在蘋果日報有篇文章〈陪蘇貞昌挨罵〉,蘇貞昌說主張把國會席次再增加回兩百、廢掉考試院跟監察院。我其實想想也沒有什麼不能考慮的,甚至如果再加一項「總統選舉應該採取絕對多數」,我也很同意修憲。

 

很多東西我們都要「想未來」,而不是「以前怎麼說」。基本上,只要是跟老百姓權利有關係,要涉及到法律的制定、修改,都應該要有一個所謂類似法律案的討論,這是絕對問題。那當然還是回到兩岸關係,因為中國大陸是那樣子的一個政府,那樣子的一個地方、一個地區。「那樣子」,每個人從不同角度去體會它,這說起來容易做起來難。

 

我記得有一位美國法學家、前美國司法部長Elliot Richardson,我常常引述他一段名言。他90幾歲過世,最後一個角色是做美國駐英國大使,很了不起。他是尼克森總統時代的司法部長,他拒絕了尼克森提出把特別檢察官Archibald Cox開除掉的要求(背景:水門案,Cox發傳票要求白宮交出錄音帶證據),因此Richardson得到大家很大的肯定。他說在高中畢業時決定將來要從政,為什麼?因為他說「(若秉良知以奉行,)政治是最困難的藝術,因此是最尊貴的職業。」『If pursued conscientiously – politics is the most difficult of the arts and the noblest of professions.』

 

【全民敦促政府妥善立法,有助長治久安】回來剛剛講的(「說起來容易做起來難」)就是說,我今天是行政部門,是總統、是行政院長;我今天是立法院的立委諸公們,我今天是所有教授的朋友們,我們今天是台灣所有的選民,(無論是哪個角色)我們要考慮的是「我們都在政治裏頭」。政治是管理眾人之事,「被管、不管都在裏頭」。

 

如何去體會今天的兩岸關係?《兩岸協議監督條例》有沒有問題,我是認為一個重點可能應該是在,「這一條例究竟應該把它拉到什麼樣子的上綱?也就是透明到什麼程度?然後階段到什麼程度等等?」這部分需要大家、老百姓、選民,共同監督、鞭策政府把此事做好。我覺得這有助政府的長治久安。

 

方嘉麟老師出席本次研討會

陳長文老師(主持人):

Absolutely,我想最重要的就是,法律問題我們今天念法律的都看到了,很棒,大家都討論的很過癮,很有意思。但是我們一定要Beyond法律,因為法律本身就不只是一個法律問題。否則我們都是法匠了。

 

王文杰老師:

陳老師,各位先進,每次在籌備這樣一個高位階的尖端會議,與會者來自不同國家和地區,同時,提出各國不同的作法與背景,這樣一個籌備過程其實是很艱辛的,但是這種艱辛在今天這種激盪且有意義的場合當中,我們受益非常的多。但是身為主辦單位的我們,並不以此為滿足,因為我們希望在會後,把這些相關的材料、資料做一個整理,並在網路上或他途徑與方式上加以傳播或公開,可以更大的讓今天沒有來的人或是很需要這些答案的人,得到一些分享。最後容許我代表政大法學院向所有與會的先進與嘉賓表示感謝。

陪蘇貞昌挨罵

腦袋裡浮起了一個場景。馬英九總統拿著地圖,站在大山前,一直撞著大山。
國父孫中山先生出現,問馬總統在做什麼?

馬總統說,我按著您給的地圖來到這裡,卻發現一座大山,我要撞開它,因為,您是國父,我必須遵從您的指示。

國父淡淡一笑說,我在創建民國的過程中很多做法也和一開始不同,世事須權變,我給你的地圖只是路徑的參考,只要能到達目的地,路徑是可變通的。

民進黨主席蘇貞昌拋出二項憲改議題:廢除考監兩院以及增加立委席次特別是不分區席次。議題一拋,藍嘲諷,綠吐槽。然而,筆者卻忍不住想陪著蘇主席「討罵挨」。

抱殘守憲丟掉民心

這二個憲改議題哪裡錯了?連討論空間都沒有?

先看廢考監院,姑不談考試院與監察院過去長久以來,令人不敢卒睹的績效,也先不問,在國家財政艱難的此時,這二個偌大的院級單位真的有必要嗎?大家不妨想想,全世界採用民主的國家,哪一個把考試和監察院獨立出來的?經過多少年的試驗,三權分立是多數民主國家採取的憲政分權法則,中華民國獨樹一幟的五權分立,真的比較有績效嗎?

筆者能理解,因為五權分立是國父孫中山創立的學說,是中華民國立國的法統,國民黨不願揹破壞法統的罪名。然而,一味的抱殘守憲的結果,不也等於給自己安上一個保守退卻的帽子,無怪乎,國民黨不斷流失年輕人的支持。年輕人期待看到的是進步的可能、前進的想像,在大多數議題上,排除政策本身的對錯是非先不論,國民黨似乎一直無法在年輕人的心中建立進步的形象,這才是國民黨最大的危機。

若國父孫中山回到現代,看到後人抱著他的《五權憲法》撞大山,大概不會欣慰而是搖頭苦笑吧。

增席次可平衡國會

另一個議題,增加國會席次,筆者認為,現行113席的立法院席次規劃,是被當時的社會情緒逼出來的結果,各委員會的立委人數太少,對於國會運作未必是好事,當然席次多少才合理,可以討論,而另外一個主張增加不分區立委席次,筆者則認為可以正面思考,台灣目前的國會亂象,不分區所表彰的政黨力量太弱化,以至於原來政黨政治的功能下降,而國會裡區域立委太強勢,代表全國性議題的不分區太弱勢,使得全國性議題也因此弱化,不利於國家整體發展,適當增加不分區立委席次,可以平衡中央與地方議題在國會的關心度。

但綠營對國會席次的態度,和藍營對廢考監的態度竟是異曲同工,之前國會席次減半,是林義雄推動的,所以席次絕不能加回來。本來單純應思考國會效能的公共政策議題,變成另一種「綠營法統」。

蘇主席許多主張我並不同意,但這二項主張,我願意陪他一起挨罵。如果蘇主席要提出總統選舉改採絕對多數制,我也願意支持。

   【2014/05/20 蘋果日報 1030520】

樂見重新反思民主的價值

 民主制度,是不是擁有顛撲不破的最高正當性?
 最高正當性,聽起來艱澀,用郭台銘的話來說較易懂:「民主不能當飯吃!」
 把這段「白話文」用「文言文」翻譯,就是,民主並不必然擁有最高正當性,民主是工具,是讓「人民有飯吃」的工具。也就是說,最高正當性不是民主,而是如何讓人民有飯吃,用文言文來說,就是創造人民的經濟福祉。
 這句話,到了林百里董事長口中卻有不同的看法:「自由平等民主要當飯吃。」
 民主能不能當飯吃?有幾個層次的意義要爬梳一下。
 首先,民主和人民有飯吃二者,哪一個是目的?亦即何者有最高正當性?如果假定民主的正當性高於讓人民有飯吃,因為,民主就是人民作主,如果人民作主的結果是人民沒飯吃,那也是人民選擇的結果,這意謂「尊嚴」的價值,有選擇權的尊嚴。林百里的「民主要當飯吃」,即有這一層意義,將民主等價值視為最高正當性。
 有尊嚴和有飯吃,何者重要?說起來,也沒標準答案。
 若民主是最高正當性,那麼論題結束,民主是不可動搖的信仰,至於它能不能創造人民的經濟福址,並非首要關切。當然,如果民主能帶來人民有飯吃的附加效果,更好。
 林百里的「民主要當飯吃」,也可能有另一層意義,認為民主與有飯吃二者不是誰大誰小的關係,兩者沒有矛盾,民主等於有飯吃,因此同時擁有最高正當性。
 如果,讓人民有飯吃才是最高正當性,那麼,民主就是手段,而民主制度存在的價值,就在於民主是不是有助於人民有飯吃?或者,與其他政治體制相較,民主是不是較能讓人民有飯吃的制度?
 站在比較的基準,有可能民主並不能保障人民有飯吃這個最高正當性,但若其他的制度會讓人民更沒飯吃,民主還是一個相對較佳的制度選項。
 從人類歷經的各種政治實驗來看,就算不把民主當做最高正當性,而以讓人民有飯吃做為檢驗制度的最高正當性,民主似乎也還配稱「相對較佳的制度」。當然,這一點是筆者個人的主觀結論,也不是不可以挑戰,也許有人認為,中國大陸實行一黨專政(領導?)的政治體制,更能讓人民有飯吃。
 不把民主理所當然的當成最高正當性,有好有壞,壞處是,會讓民主的內裡發生質疑的鏽蝕,對政局投入一定的不安。但好處是,保持制度的謙卑,有助於民主制度的內省,這也許有助於讓民主這個制度更健康。
 畢竟,如果用科幻的眼光來看,今天我們認為理所當然最好的制度,一百年後,還是不是最好的制度,誰說得準呢?
 以太陽花學運而言,雖然筆者對學運帶來對代議民主的衝擊,深有疑慮,但如果拉遠時間來看,也許,太陽花學運也可視為台灣現存制度的一種「存疑」與「反省」。倘若,這樣的存疑與反省能帶來進步的話,倒也可以多些正面看待的空間。
 甚至,從這個角度來說,郭台銘「民主不能當飯吃」的說法,其實太陽花學運的隱涵的精神,是有類似的脈絡。
 郭台銘,把有飯吃的正當性放得比民主高,太陽花呢?太陽花的訴求不是單一的,是反中、反程序不正義、反服貿以及青年對前途憂慮(另一種形式的「有飯吃」問題)的價值綜合,本於這些價值的綜合,太陽花衝撞的民主體制,就算不能用「打著民主反民主」批評太陽花,但至少顯示,太陽花認為他們的「價值綜合」,其正當性高於現在的民主體制。或者,他們否定現在的民主體制,可以稱為民主。這也是為什麼會出現「當獨裁成為事實,革命就成為義務」這樣似是而非的口號。一部分的太陽花群眾,不認為現在的民主是民主。當然,現在的台灣的民主算不算民主?筆者認為算,但有人認為不算,這又是另一場辯論。
 不論如何,如果要從正面的角度看太陽花學運。筆者覺得,這個運動,至少是一個反思的起點,其所帶起的反思,直搗許多我們認為理所當然的最高價值。不只是民主,還包括法治、市場經濟的邏輯。
 筆者仍是民主價值的支持者,但在某種程度上,也願見,這些過去所謂的「最高價值」從雲端走下來,被重新反思與反省。
         【2014/05/19  中國時報 1030519】

綠卡有沒有效 誰說了算?

從二○○八年選戰,馬英九總統綠卡問題,就如影隨形地貼著他不放。

從法律端、移民實務端,馬總統的綠卡實在沒有辦法還稱之為「有效」。但法律論理,不管再說一千遍,認為綠卡有效還是認為有效,認為無效還是認為無效。於是乎,筆者發現,馬總統的綠卡問題在法律上有效還是無效,從來不是重點。重點一直都是:政治。

綠卡這個政治題,就像一個氣味嗆人的洋蔥。每一層在剝的時候都有味道。

洋蔥的內核,是「誅心論」,以綠卡,質疑馬英九對台灣的忠誠。

這個誅心洋蔥向外頭長,會跳出幾個層次的質疑,第一你為什麼要辦綠卡,因為你想當美國人!

然而,綠卡是永久居留權,擁有綠卡並不等於擁有美國公民權。但這不重要,因為,很多人反正搞不懂中間差別,或者,也不想搞懂。又或者,其實故意裝不懂。

再外一層,就算不是想當美國人,也可能想保留當美國人的機會。擁有綠卡,有可能在滿足若干條件後,成為美國人。這就是麻煩所在,因為,除了馬英九,沒人知道他心裡想什麼。

而馬英九就算賭咒發誓,說他從無這樣的想法;就算告訴大家如果他有這樣的想法,當年就不會回台灣服務;就算馬英九把心挖出來剁成碎塊讓大家檢查,統統沒用。因為,信者恆信,不信者恆不信。

第三個層次,則是一個我群與他群的區隔論,在台灣大多數的人並沒有綠卡,為什麼你有我沒有?這一刀切下,馬英九就被切進了少數邊。

這麼好用的誅心論,比綠卡在法律上有效無效不是有趣多了?這群剝洋蔥的人,那裡會在乎法律上、移民實務上,馬英九的綠卡到底有效無效呢?

就算總統府秀出了AIT公函,白紙黑字告訴大家綠卡無效也沒有用,甚至就算美國總統歐巴馬親口說馬總統綠卡沒效,那些努力在剝綠卡洋蔥的人,既不會改變立場,也不可能低頭道歉,因為,馬總統的綠卡有沒有效,不是由法律認定、不是由AIT決定,當然更不是馬總統說了算。

誰說了算?剝洋蔥的人說了算。

但任期只剩二年的馬總統也不用太難過,綠卡爭議,再二年就平息了。從馬總統卸下總統職位那天,保證綠卡問題變成失味的洋蔥,剝之無味,嗆勁不夠,大家也就懶得剝了。

沒辦法,匹夫無罪,懷璧其罪,古人不是說過了嗎?

【2014/05/16 聯合報 1030516】


Stagnation of social mobility stifles youth

When looking at Yushan (玉山), the scenery differs depending on whether one is seeing it from an airplane or gazing up at it at from a valley. In the same way, different perspectives to the recent string of student protests and social movements arise depending on the standpoint of the observer.
Therefore, before a situation is assessed, people should reflect on their own world-views, for this is the only way to see where blind spots lie.
I am a lawyer of a certain social status and have some economic power. It is not hard to predict that a person like me does not want to see total anarchy because I hope that society will continue to be stable. However, while I do not advocate destroying the current system, this does not mean that I do not want to make some adjustments to it.
In the same vein, the political views of the leaders of the Sunflower movement should not be the main focus. Of more importance is the socio-economic status of the tens of thousands of young people and students who took part in the movement’s related protests. Those who have not yet entered the workforce or have only just entered it still need to increase their economic power and it is not hard to see that they are more tranquil about the destruction of the current system.
So, has the system really reached the point at which it is necessary to occupy government organs and paralyze them?
Consider it from the point of view of the protesters. If social resources are quantified, it can be seen that a person with a resource value of 100 units and a person who has only one unit will naturally have different hopes and expectations when it comes to changing society’s rules.
The former will be more inclined to cherish the resources they have and will be more likely to resist change.
As for the latter, what possible losses could they incur if the rules were broken? Even if the real outcome was that they stood to lose even that one unit, this person might believe that they could turn their one unit into two, three or even 100.
Also, for the latter, a motivating factor when considering breaking established rules, despite the possibility that they will lose their only resource, is if the current rules give them the opportunity to increase their resources. This is what is referred to as social mobility.
Consider the current state of democratic countries around the globe. They all face a common problem: an ever-increasing gap between the rich and the poor. This has not only greatly decreased social mobility, it has also started to decrease the “aspiration” that society at large and especially young people, have for social mobility.
This is an important psychological factor behind all of the social movements the nation has seen recently.
Given the situation of the nation’s political system, it would be an overstatement to say that Taiwan is a dictatorship. The nation is still a democracy. However, even if the system is stable, it must be pointed out that all democracies must face up to the fact that social mobility is decreasing, both in a practical sense and in people’s hope for mobility. This is eroding the legitimacy of democratic systems.
If those in power do not face up to this fact, increasingly serious protests will come next. It would be incorrect to think that such protests would only be aimed at the administration of President Ma Ying-jeou (馬英九).
They will be aimed at any government in power, because — while on the surface it may seem that these protests are aimed at a particular leader — in reality, these protests are a warning to representative democracy.
C.V. Chen is a managing partner at Lee and Li Attorneys-at-law.
Translated by Drew Cameron

http://www.taipeitimes.com/News/editorials/archives/2014/05/15/2003590366/2

【20140508 Taipei Times 1030508】