Month: 7 月 2014

司法為民，民事也要妥速審判

陳長文
　監察委員李復甸日前投書〈為什麼司法不能得到人民信任〉，筆者感觸甚深。司法應是人民呼天不應、走投無路時所尋求的最後救濟管道；但應當人民靠山的司法，怎會自廢武功、自陷迭遭人民質疑的窘境？說穿了，人民對司法的期盼，莫過於紛爭得以妥當、迅速而圓滿解決。
　「有權利就有救濟，有救濟斯為權利。」當人民權利受侵害、陷爭議，得請求法院「適時審判」，這是民國35年制訂憲法開給人民的「訴訟權」支票；亦即不論民事、刑事或行政案件，國家有義務提供「妥速」司法救濟。惟人民「有權」行使，得政府「有能」兌現，否則一切只成空談！
　刑事案件涉及人身自由的拘束，在國家刑罰權的發動與追訴過程中，常有侵害人權的疑慮，流浪法庭30年的故事，間接催生《刑事妥速審判法》。然而，在行政紛爭（另文探討）與民事紛爭之中，「妥速審判」何嘗不是重要而迫切的？一拖10年、20年的民事案件所在多有。令筆者想起周處除三害的故事：司法是民權英雄，倘若「不妥不速」，反令人民苦不堪言；司法院又怎能作壁上觀？
　民國初年，為接軌現代法制度並擺脫列強在租界內之「領事裁判權」，19年即制定民事訴訟法，實行近百年間，因應世界迭變，歷經20次修法，但當今民事審判的速度及品質仍無法充分兌現憲法對人民訴訟權的承諾，遑論充分因應全球化、超國界的挑戰。
　就此，筆者謹拋磚引玉，盼引起思考討論：
　第一、法官更易頻仍：法官乃審判之關鍵，兼備專業和經驗，亦秉智慧與高度，才能做出令人民信服的裁判。但法官在民事庭、刑事庭之間相互輪調，或榮升他院，導致案件拖延的現象層出不窮。法官生涯規畫或法院人力調整，本是司法行政須自理解決，怎能將行政怠惰所致之程序不利益轉嫁人民？因此，若未完成承審案件之審判、或完善接軌，實不應允許任意調動。
　第二、第二審程序功能不彰：92年民事訴訟法修正後，嚴格限制當事人在第二審提出新的攻擊防禦方法，以避免拖延訴訟。但在第一審訴訟指揮效能低落、未完全落實集中審理，亦未輔以律師強制代理制度之現實下，第二審法院多以避免侵害當事人訴訟權為由，例外允許其提出，反而導致修法目的無法達成。因此，應由經驗豐富的法官帶領，傾力改善第一審裁判品質以成就堅強的事實審，可望有效解決訴訟拖延現象。
　第三、第三審形同發回法院：92年民訴法修正後，第三審法院應以自為判決為原則，發回或發交下級法院為例外，且在一定條件下亦得斟酌部分第二審法院漏未認定之事實。但依司法院統計，直至101年，發回更審者占17.96％，自為判決僅0.22％（上訴駁回、撤回及其他終結情形約81.82％）。就此，應思考如何促使第三審改變過往積習，落實修法良意。
　相對地，就預防訴訟、減輕審判負擔的角度，司法院及法務部雖有心鼓勵、強化「訴訟外紛爭解決機制」（ADR，Alternative Dispute Resolution），改變民眾「判決至上」、「判決效力優於一切」的刻板印象；但如果連政府機關，無論對錯都堅持官司打到底，不敢和解不願仲裁，如何說服民眾？例如政府採購法第85條之1，規定工程採購爭議「有條件強制調解與仲裁」之立意甚佳，但美中不足者，財物、勞務之採購仍不當然適用；倘若政府機關能體會法條精神、不待法律明文強制，主動善用ADR，不僅快速解決爭議、改善政府效能，亦可提升人民對ADR的信服度。
　取法乎上，成事在人。無論律師、檢察官、法官或公務員，儘管角色各有不同，但促成妥速審判、建構司法信心，卻是所有法律人共同責任。因此，法學教育應以「爭氣的全觀法律人」為願景，加強同理心與人文素養、分析、溝通與談判技巧，跳脫角色本位主義，共創法律人與人民雙贏的新局面。
　既高喊司法為民，司法院該拿出「周處除三害」的反省與魄力，無畏無懼、為所當為，包括強化法官專業分工、淘汰不適任法官，改善分案制度、補足人力缺口，導入企業管理之精神，強化審判效能之管控。建立妥速的訴訟制度，是我國接軌超國界法治的關鍵一哩，自是司法院無可迴避、無從推託的責任。（作者為法學教授、律師）

【2014/07/28  中國時報 1030728】

高齡化逼近，以早期篩檢安渡醫療洪峰

陳長文

日前「個人化防癌新未來」論壇上，衛福部邱文達部長表示：二○二○年以前要將癌症死亡率降低兩成。台大校長楊泮池建議針對肺癌高危族群補助低劑量電腦斷層掃描篩檢，花幾千元提早發現治療以降低死亡率，而非等晚期發現要耗費龐大療藥費，可節省健保支出。

筆者雙手贊成即刻實施。並盼衛福部追加提供老人免費「全身超音波」及心臟斷層掃描，一併因應國人前兩大死因：癌症、心血管疾病。

何有此議？眼看二○二○年老年人口占六分之一的高齡化社會逼近，一波波醫療洪峰，健保資源足以支應嗎？筆者贊同「擴大早期篩檢、及早治療」是節約健保、造福國人的有效策略。

先從自身經歷說起，筆者熱愛運動、自認身體良好，直到三十五歲因急性肝炎住院治療，才首度意識到威脅，六十二歲割除膽囊、六十五歲初期膀胱癌、七十歲心血管堵塞。意外的是，從工作、生活習慣、家族病史，幾乎找不到患病危險因子！能幸運一路過關，應是依靠「自費體檢」及早發現治療。

從中體認到的現實：一是到了高齡，人體會自然耗損，二是文明發展衍生的危險因子全面融入食物鏈、生態圈，有些文明病怎麼預防都免不了。不過預防勝於治療仍是真理，「早期發現」才是預防的有效手段。

然而，膀胱／肝膽／心臟等超音波，未納老人免費健檢項目，經濟不寬裕的人也能「早期發現」嗎？若錯過低成本的黃金治療期，一般家庭能負擔後續龐大醫療費？一旦貧富差距變成「富生貧死兩重天」，社會相對被剝奪感顯將數倍放大，必將陷入惡性循環！

五年前，筆者膀胱癌手術後，即投書媒體並寄送衛生署，呼籲先將腹部超音波納入老人免費健檢，可嘆的是五年來並無進展。

「健保是社會福利一環，不能多給需要的人嗎？」內心不安的筆者，上周心導管手術裝完須自付差額的塗藥支架後，向魏崢醫師請益難道窮困患者就只能享用後遺症較大的無塗藥支架之問題時，他沉重地以「病入膏肓」形容今日健保，他也憂心政府推出「DRG給付新制」（同病同酬）想減少醫療浪費及赤字，副作用恐將促使複雜重病患者成為醫療人球，醫生面對重症病人將在取捨之間備受良心煎熬。

魏崢醫師建議回到原點「教育民眾減少不必要的醫療」，省下資源用在救命重症。他感慨在沒有健保的當年，儘管醫療需要支付費用，但每一家庭會未雨綢繆節約儲蓄，有備無患。但健保上路後，好習慣未延續，卻多了不少壞習慣——如小病就去醫院拿藥吹冷氣。

筆者深有所感，「救人一命，勝造七級浮屠」，善德兼備的社會才能成就永續的健保體系，因果循環中也將善報全民。老一輩常說「浪費食物會遭天譴」，又怎能浪費救命錢？藥吃多了也不健康。其實維持運動、自我健康管理，就是在行善積德，把救命錢留給更需要的人獲得更優質醫療，也減輕兒孫的負擔。

如何分配有限醫療資源？這大挑戰有賴主責機關抓住重點、廣徵良見，更需政治領袖的良心支持，別為選舉炒短線，看似討好卻害苦選民。

藉此筆者試著拋磚引玉，首先，建議將全身超音波、必要的斷層掃瞄納入老人免費健檢。而且透過大數據（Big Data）的精算、分析，可望實現區域化、個人化的精準醫療，輔助找出各重症高危險群提供早期篩檢補助；其次，建議提高小病的就診費用，抑制不必要的醫療以節流；同時，建議在不影響經濟弱勢及重症患者前提下，落實健保費率公平，開源與節流並進。另如，旅外華僑／外僑，來台短期密集使用健保者，可調高其費用。

最關鍵的是，制度再好，成事在人。台灣美德豐盈，期盼人人都為別人多想一點，或將保障台灣健保永續庇蔭的善報。(執筆人：陳長文 終身志工)

【2014/07/24  人間福報 1030724】

再遇死亡天使：先後遇上國人兩大死因 我應該如何面對新旅程

陳長文
筆者於日前完成了心導管裝支架手術，術後復原良好。手術前，說不擔心只是安慰他人，雖然該手術發展成熟，但再小的風險機率一旦發生，對當事人就是百分之百。所以，筆者不免從生命意義的角度想了一回，浮現一些對人生的感想，在手術前寫下一封短信分享給同事，也藉此與讀者分享。
筆者是在體檢中檢查出心律不整的毛病，隨後透過斷層掃描發現動脈堵塞，極可能得做裝支架的手術。這讓我很意外，因為從我的生活、健康狀況、家族病史，都找不到心血管疾病的危險因子。
還記得醫生說：「人最擔心兩種身體狀況：癌症和心血管疾病。」也是國人前二大死亡原因。我倒從沒想到，我竟先後遇到了。
五年前，我在運動後有血尿症狀，透過超音波檢查，發現膀胱有個小的惡性腫瘤，還好發現得早，摘除後復原良好。
那時，我寫了一篇〈當我遇見了死亡天使〉，把癌症形容為死亡天使，描寫初遇所歷經的心情起落。沒想到五年後又意外遇到死亡天使：心血管疾病。
也許是五年前初遇時，曾由生到死、由死到生的想了一遍人生，這一次再遇，好像反而有點習慣，多了一些坦然和釋然。
但這次，我倒更認真想了一件事：如果這次死亡天使和五年前一樣，只是打個招呼就走了，那也只不過是暫時的離開。因為隨著年紀增加，死亡天使的拜訪將愈來愈頻繁，直到有一天，他不再訪後即走，而是正式邀我走向另一旅程。
也因此，我開始朝著死亡的必然性去思考人生。我該用什麼樣的心情與態度來面對，即使不是這一次，有一天也必將到來的「新旅程」？
我回溯了人生的歷程，一點一滴的盤點經歷過的事。
例如在做電腦斷層前幾天，我參加兩岸學生菁英營時，學生問我：「在商業掛帥的律師行業裡，要做個爭氣法律人，如何看待職業和志業的關係？」
我想了想回答：「答案在，爭氣的律師行業既是職業也是志業，就好比這既是生活也是生命。」我常想，我是一個萬分幸運的人，在所服務的律師事務所工作數十年，構成我的生活與生命，也成就了我的職業與志業。也因為有事務所同事的支持，我才能在包括紅十字會、海基會、兩岸的學校在內的公益團體當志工，有機會奉獻。
我心中總想著一句話「為善者成」（Doing Well by Doing Good），真正的工作意義，都是植基在善念之上。這樣的自我期待，讓我覺得生命充滿，相信人可以在生活中活出不同的生命，而在生命中自然的生活。所以，我想把「為善者成」這句話送給大家，猶如事務所同仁選了「關懷、服務、卓越」作為共同願景。筆者的一位合夥人說的好：「我們的文化就是堅持作對的事，不把收入當作最高原則，希望這種傳統要延續。」
這次檢查結果雖然是很大意外，但也給了自己另一種思考生命的挑戰。而親友們的祝福，也讓自己感到人生溫暖滿懷。
而對這位二度造訪的死亡天使，我試著用一種「朋友」的心情和他對話，體會他想告訴我的人生禪意。
不過，我當然還是有小小的留戀。我歡迎這位天使朋友以後可以另外找時間來拜訪，如果，他這一次並不打算邀我遠行的話。
祝福大家平安、快樂、健康！
2014-07-19╱聯合報╱第A17版╱民意論壇╱陳長文╱法學教授、律師（台北市）
【2014/07/19  聯合報 1030719】

護人權，提審法缺行政權臨門一腳

陳長文

　5年前五院院長座談會上，馬總統說：「侵害人權者十之八九都是政府…盼政府思考如何落實人權保障。」

　誠然，行政機關業務極廣，但當和人民處於對立關係之時，例如檢警追訴犯嫌、稅務官追繳欠稅、對泥醉者之強制保護，機關較易先入為主、恣意過當、以公益之名寧錯抓不錯放。準此，為避免行政權「球員兼裁判」，現代文明國家建構了法治國原則，要求由中立的司法權做人民「人權守護者」，此即提審制度的由來。

　司法院長上周宣布《提審法》修正案上路，這是80年來最大幅的修正，其中重大的進步為：任何人被「法院以外的機關」剝奪人身自由（如逮捕、關禁閉、留置、管收），都可要求24小時內見法官，由法院開庭審查合法性，機關不得拒絕；範圍從刑事擴大至行政、民事、家事及少年事件等。

　然而，當記者追問「是否適用限制出境」？刑事廳長卻答以「原則不適用」；當我們為新法喝采之際，不禁要問司法院及行政院：缺了這一塊拼圖，豈非讓提審法修正留下為德不卒之憾？

　這不僅違反中華民國憲法，以及我國在1967年簽署、2009年內國法化的兩人權公約，也讓人權保障徒留缺口，等於把馬總統的警語當成了馬耳東風。

　提審制度引自17世紀英國人身保護令（Habeas Corpus），源於800年前《大憲章》。人身自由為一切自由之所本，範圍不僅限「身體自由」，也包括居住遷徙、出境等「一般行動自由」，尤其現代社會跨國／區活動頻繁，限制出境極易延伸影響人民求學、工作及家庭權；因此在689號解釋（2011）中大法官許玉秀即認為應依憲法第八條（即提審）審查。亦即，限制住居、出境，需有「法律依據」及「必要司法程序或其他正當法律程序保障」。而現行行政機關（包括財政部與法務部）的實踐是不及格的。刑事訴訟法及行政執行法完全沒有「限制出境」的「法律」依據就是好的證明。

　同樣糟糕的是，面對行政權球員兼裁判，人民卻欠缺即時有效的司法救濟。例如，（1）法務部檢察官為防犯嫌逃亡、保全證據所做限制出境，人民只能在5天內向法院提準抗告，逾期不候；（2）稅務機關（稅徵法§24、關稅法§48）或行政執行署（行政執行法§17）追欠稅、公法債務之處分，人民須先費時走完翻盤率超低的訴願，才能向法院提出緩不濟急的行政訴訟，聲請暫停執行的獲准率也極低；（3）偏低翻盤率也凸顯法官審查基準寬鬆。

　對於法令與行政實踐不符憲法要求的現象，國科會13年前的研究案即倡議改革；監察院前年報告更認定「檢察官限制住居（含出境）」違憲且浮濫，應比照羈押由法官審理；而據《國家人權報告》2011年逾5萬人次（3成6因財稅理由）遭限制出境，國際專家審查直言，稅務機關的處分已違反兩人權公約。

　儘管民怨四起，法界不斷提醒，財政部仍然引用廿年前大法官345號解釋為依據，想讓限制出境逐步退場。但以限制出境為手段追稅（或公法債務）實效極低，但侵犯人權代價極大，行政機關如此恣意的違憲作為是得不償失的。

　既然依兩公約施行法，各機關最遲於2011年即應完成檢討法令修廢、措施改進，行政院實無任何理由放任違憲。在「行政恣意、立法怠惰、司法被動」之惡性循環中，當法院不告不理、國會修法質量落後，行政機關明知違憲仍擴權濫用，法治國原則即受斲害。遵憲是五院公務員的義務，怎能消極留待大法官日後不知何時宣告違憲才前進？

　五院應實現憲法承諾，就限制住居／出境（海）修法，（1）即刻廢除以此追欠稅或公法債務；（2）明確回歸法官審理以落實司法即時救濟。司法院不應以人力不足為由，放任行政權球員兼裁判恣意侵權；（3）完成修法前，財政部、法務部應依「憲」法行政，自行節制，將限制出境等處分送法院審理；法官應依兩公約施行法受理，以提審法為依據（限制出境等同拘「禁」）;立法院、監察院應節制行政機關，考試院應強化公務員人權教育並列入考評。

　馬總統曾說「政府敢通過、批准兩公約，就敢實施」，請由行政權率先垂範，即時兌現憲政支票，人民等您臨門一腳。（作者為法學教授、律師）

【2014/07/14  中國時報 1030714】

北基合併？播下公共討論種子

陳長文

　在基隆長大的羅智強很關心基隆台北合併問題，在他站出來推動這個議題前，拜訪了很多人，也進行了深度請益，他也來問我的意見，特別是因為我告訴過他，我很喜歡基隆，超級喜歡基隆的山城港景。
他雖對基隆台北合併有一套想法，但對要不要站出來當個拋磚者，卻充滿猶豫，他知道站出來，會有很多陰謀論圍過來，質疑他是為了市長選舉。

　我問他認同這個理念嗎？真心支持這個理念，就義無反顧去做，閒言由他，相信由己。

　我很高興，他決定站出來拋出這個許多基隆人支持、關心但多年卻全無著落的重大議題。也如他所料，媒體與政治人物，大多用政治陰謀論質疑他，懷疑他是在為參選基隆市長造勢。但這些陰謀猜測都會隨時間過去，只要有耐心去論述，議題的價值就會被發現。

　實際上，政治陰謀論沉澱後，議題本身也確實被關注了。包括沈富雄、連勝文與柯文哲三位台北市長候選人，都回應了北基合併問題，雖然回答的都很淺，但至少是開始。而基隆市的立委謝國樑也在國民黨黨團大會上，聯合台北和新北市國民黨立委連署，以黨團名義要求行政院就北基合併議題，進行嚴謹妥善的規畫研究。

　這在在證明，真心推動有意義的公共議題，就會得到共鳴。一剛開始被政治陰謀論攻擊的代價並沒有白費。

　我想，也許羅智強這次拋出基北合併議題，不只是對基隆發展有意義，也是民主社會對一個深度的公共政策議題，如何傳播、辯論與討論的實驗。

　不管贊成或反對基隆台北合併，或認為基隆與新北合併等其他的替代方案更好，至少這是一個紮紮實實對基隆發展，甚至對台北或整個台灣的發展都會發生連動影響的重要政策，這樣一個值得好好討論的大政策，想選首長的人不關心，卻忙著互挖瘡疤、人身攻擊。這種肥皂劇碼真的是台灣民主無法掙脫的宿命？

　就如他說的，這是一場理念馬拉松，不一定在這次選舉開花結果，畢竟這真的不容易。但社會的進步本來就需要時間，我希望基北合併這個議題，不只是播一個改造基隆的理念種子，也同時播下一個討論公共政策新態度的種子，成為一個公共討論範例。

【2014/07/08  聯合報 1030708】