废红十字会法,有违宪之虞

陈长文:废法而不修法,显然是侵害人民权利、不符比例原则的“违宪”行为。(图/记者李钟泉摄)

上周四,公共电视《有话好说》节目〈弊端重重?抹黑污蔑?红十字会存亡关键!〉邀请三位律师上节目谈专法存废争议。包括红十字总会长王清峰、民进党发言人黄帝颖及民进党立委蔡易余。主持人陈信聪显然很疑惑,制度面若可以修法解决(例如今年3月马政府的修正草案),何以一定要废法?

首先,笔者引述几段发言,回答蔡委员“何以其他公益团体没有专法,红十字会需要专法?”:

“中华民国红十字会创立于民国前八年,至今刚好届满一百周年,当时政府为响应日内瓦公约对各国立法保障红十字组织的呼吁,所以早在民国四十三年,即颁布《中华民国红十字会法,赋予中华民国红十字会辅佐政府执行伤兵救护、战俘与平民救济、灾变赈济、预防疾病、增进健康、减免灾难等法定的工作事项,所以,本会也成为全国唯一经立法通过成立,且具有法定工作事项的民间组织。”

“中华民国红十字会…近年来,更秉持红十字人道关怀、中立公正、志愿服务等基本信条,深入社会各阶层,帮助需要帮助的人…均有良好的成效,深获各界的肯定与嘉许”

参与萨尔瓦多、印度、外蒙古等地的赈灾募款活动,“这让我们在国际救援体系中建立了良好的互动关系,对于我们落实以非政府组织进行国际接轨的外交工作,有很积极正面的意义。”

“而在过去的半个世纪,红十字会也对台湾整体的发展做出了重大且卓越的贡献。…阿扁在此呼吁全体的国民同胞能积极响应红十字会的号召,支持红十字会所推展的各项工作,并踊跃投入志工服务的行列,向国际社会展现台湾以人权立国的承诺与使命感。”

以上节录自民进党政府2001年、2002年、2004年时任总统陈水扁的致词。

对这集公视节目的交流,笔者有一点提醒、一点感想、一点疑惑。

一点提醒,民进党政府及立委贸然废法,可能有违宪之虞。王清峰在节目中强调,废法恐将让红十字会走向解散;而非如部分时代力量、民进党立委所想当然,“废法”后依照《人民团体法》转换为一般社团法人。

诚如陈水扁所说,逾百年历史的我国红十字会是“全国唯一经立法通过成立,且具有法定工作事项的民间组织”。换言之,我国红十字会是一个特殊的“法人”。

其法人特殊性,暂不论政府早年对红十字会的特别法规,至迟从1954年《中华民国红十字会法》明确赋予红十字会依据专法而存在的“法人”格(第1、2条),中立履行国家对日内瓦公约的人道义务,从体系解释上应有相当的特殊性;此特殊性并不会因为我国红十字会后来被登记在内政部社会团体列表当中而消失。借镜日本立法例,日本赤十字社也是依照特别专法设立,其法人格被明确定性为一种特别的“认可法人”,而非一般民间社团。

基于红十字会的法人格特殊性,废法,极可能危及其法人格存续,导致红十字会在那一瞬间就走向死亡。红十字会并非立法院“说废就修法废掉的公法人”,也不是一般民间社团,因此,“废法而不修法”,显然是侵害人民权利、不符比例原则的“违宪”行为。

一点感想是:民进党已成为执政党,问政严谨度上更应自我要求。尤其本案被媒体视为蔡政府“转型正义第一刀”,绿委更高举转型正义大旗废专法。我们就先不说红十字会对台湾的贡献,不知道何以被列入转型正义范畴了。就先请问民进党:“究竟要以本案树立一个什么样的转型正义程序及实质标准呢?”

节目中,民进党蔡易余立委指控“每一次的检验中,发现中间都会产生弊端,而且任何人都无法监督它。如果一般《人民团体法》,内政部可以监督;红十字会,没有人可以…,它的内容非常不透明。”

民进党黄帝颖发言人则拿出“卫福部公益劝募管理系统网站”红十字会2006年(民进党执政时期)募款资料(资料还将红十字会错误列为“财团法人”),称所列支出都是0。王清峰承诺回去查证,结果发现根本没这项募款,是卫福部错误登载,上周五(27日)已发文请卫福部尽速删除。(注:笔者31日截稿时,该笔错误资料仍在挂在该网站。)

连媒体记者,都应做到新闻伦理的基本查证、比对。作为掌握国家机器的执政党,对于攸关“国家人道组织”的清誉及存废大事,不该先向主管机关、红十字会做基本查证吗?红十字会早先提供的澄清说明,看了吗?

实际上,政府有完整的监督机制,不仅红十字会理监事成员有“十位政府部会代表”参与事前决策及内控,该会公开资料也写着要“向卫福部提报募款结果报告”、“每三个月向卫福部提报执行进度及财务报告”、“接受卫福部年度专案的会计查核”、“每年财报及每一专案财务报告,经会计师查核,提经理事会,报内政部转行政院备查。”主持人还提醒两位民进党来宾“红十字会仍适用于《公益劝募条例》的事后监督”。

当主持人列出网传争议列表,请王清峰一一澄清后,主持人在节目近尾声时疑惑的问“…对于红十字会的指控,会不会是空穴来风?”民进党黄帝颖发言人回答“她有一些澄清,我认为是对的,如果有些东西传的不是事实,就应该要澄清。”那么,如果民进党诸公愿意倾听、查证,请立法委员们回去翻阅红十字会的澄清资料,也请行政院在公然指控“弊端”时,指明哪些“不是事实”、哪些“是弊端”并拿出证据,法办不法人士,给红十字会一个公道。

一点疑惑是:民进党的国际参与与外交政策,要走向何方?

《日内瓦公约》体系明确要求一个国家仅有一个红十字会。当主持人问道:“…如果很多国家都是透过专法,来让他们国家有一个唯一红十字会的代表,为什么中华民国要废掉?”(注:我国红十字会提供资料为157国透过专法或特别命令。)

民进党蔡易余委员回答说,“这就是重点所在。我们去查全世界加入国际红十字总会的,一一去查…,是没有台湾、也没有中华民国,台湾没有在国际红十字总会里面。这例子是说,你不是建中,你穿着建中制服,不代表你是建中的学生;你必需要经过考试进入这所学校才是建中学生。这有一个很大意义是说,如果任何人成立第二个红十字会、台湾红十字会,经过他的努力,取代中华民国红十字会,加入国际红十字会,我们应该给他鼓掌,不应该透过专法把红十字标章摆在少数人手中。”

笔者不明白蔡委员所指“考试”为何?我国面对国际政治现实,并未自我贬抑,而长年主动遵循重要多边公约、善尽地球公民义务,在许多层面已成为国际模范生之一。何以蔡委员不是鼓励更多人来加入(和ICRC、IFRC具实质关系的)中华民国红十字会共同奉献,努力重返国际组织?

多边公约,在全球治理的重要性不言可喻,让各国借此合作面对人类共同挑战,是国际法秩序的重要构成部分;仅联合国秘书处存放的重要多边公约就超过500项。我国因为退出联合国而无法参与多边公约体系,接轨国际规范处于严重落后,自2009年三读通过《两公约施行法》后才积极追赶。(参笔者〈国内法接轨国际 要加紧扎根〉一文)。

中华民国在签署《日内瓦公约》后,确实没来得及批准。但我国仍于1954年制定《中华民国红十字会法》,第1条明订“依照政府签订之国际红十字公约,并基于国际红十字会议所决议各项原则之精神…。”第2条“中华民国红十字会为法人。”亦即,红十字会是本于国家的意志而设立的中立性“特殊法人”,与“一般民间团体”是出于民众的自主意志不同,其目的在突显政府与国际社会共同遵守《日内瓦公约》及执行国际人道救援的决心。这部专法,可说是“某程度的国内法化”,以专法来宣示我国遵循红十字公约及决议、明确红十字会地位的特殊性;据了解政府也已责成国防部对《日内瓦公约》国内法化。

依照民进党蔡委员的逻辑,难道因为“我非联合国会员,就不该穿着联合国相关公约的制服”而不需国内法化、履行各重要多边公约义务?两项国际人权公约,我国也仅签署但未批准、就退出联合国了,2009年就不该制定《两公约施行法》吗?不该做国家人权报告吗?我们并未签署《联合国气候变迁纲要公约》无法参加大会,就不该制定专法《温室气体减量管理法》吗?那我们又何以参加WHA世界卫生组织?

我国红十字会1912年即获ICRC国际红十字委员会承认,在1919年参与创建IFRC红十字会国际联合会。可惜因为国际政治现实变迁,ICRC会籍被取代,1971年也被迫退出IFRC。然而,ICRC、IFRC两大国际红十字组织、各国红十字会,都跟我国红十字会维持完整的实质关系,参与国际赈灾、相关交流及会议,并没有因为“缺乏正式承认”而有所阻碍。例如:ICRC跟我国红十字会,协助我国防部安排课程及讲师,培训国际人道法的种子教官。而IFRC官方网站今年2月也有多篇报导我国红十字会在台南地震的救灾情形。而近几年来,我们也积极努力希望正式重返这些组织。

2000年代,陈水扁领导的民进党政府,当然不会不知道我国在两岸关系与国际政治现实下的处境。而红十字会对我国尤其意义重大,她就是为超越政治、因应战争、天灾、民间疾苦而存在的。

诚如陈水扁当年所说:“红十字运动自开始就超越了国界、种族和意识型态的藩篱,甚至于超越了最残酷的战争。同时,它也以具体的行动证明,对人权的保障是普世最高的价值,不能任由偏见、对立或仇恨所湮灭或抹杀。”

那么,今天的民进党怎么说?

文/陈长文(前中华民国红十字会总会长、终身志工)

【2016-06-01 Ettoday云论 1050601】