如果想让华航一飞冲天,就请政府挪开阻挡的手

林全院长6月底说“劳资争议事件,政府希望每个事业机构主管第一线处理,不可能所有争议都由政府跳出来,这是不对的”,强调政府不偏袒劳资一方。林全的概念没错,但在涉及国营与公股事业时,何以尤其做不到?

因为只要涉及“官不官、民不民”的事业问题,角色“球员兼裁判”的政府,几乎注定会被逼着跳出来,政府不想当资方、球员也由不得你,想当裁判又被质疑,不想当裁判也不行。因此,就算看似“解决了问题”,也注定衍生新问题。

华航正是个奇特例子,理应为“民营公司”,却在政府掌握航发会的持股与控制下,变成了“政府控制的民营公司”。难怪很多人搞不清楚“华航究竟是国营还是民营”,罢工案中的政府角色尤其尴尬。

其实,华航早在1988年就由理律法律事务所协助转型民营化。全体创始股东(退役空军人员)捐出100%华航股份成为全民公共财,将华航的监督管理权交给社会,设立“财团法人中华航空发展基金会”代全民控股与监管华航、并作为全民的航空发展智库;华航则维持公司型态,在民营与自由化之路加速前航。

航发会几度释股,至今仍持股约34%;政府持股约9.5%(行政院国发基金),外资15%、个人散户约25%,显然是民营企业。然而,今年华航罢工案、高层人事更替,却未经召开临时董事会,就直接由“持股仅9.5%”的行政院交通部拍板执行!?

根本问题在于,主管机关交通部对航发会的过度控制,把“私人捐助的财团法人”当成“政府捐助的财团法人”来管,“依法监督查核”变成了“政府实质控制”,把“代全民持股”当作“政府持股”,导致有些人误将“控股华航”的航发会当成“政府对华航持股的白手套”,甚至误认华航是国营事业。

▲林全:处理华航罢工是失败例子。(图/记者李钟泉摄)

这问题,从航发会历来十届董事会的9人成员结构也可见一斑。1988年首届董事会,是由捐助人选出包括航空法律、航空工程技术、财务等领域贤达,致力让华航成为民营化现代化的公司。

后来章程被修改,董事长由交通部次长兼任,内阁次长占5席(交通部、国发会、财政部、法务部、经济部),华航董事长、总经理占2席,学者专家仅余2席;唯一监事也由政府副主计长担任。航发会,倒像是行政院内阁会议的会外会了。

华航转型历经近卅年,总结经验,政府应思考:要发展民航,华航公司怎样的经营决策结构,对华航与全民最好?

一种是维持现况。政府直接控制航发会,形同华航的“监护人”甚至“所有人”,令华航偏离民营化。在控股层次,由内阁次长们兼任的航发会董事,在繁重公务外,有多少心思了解经营、跳脱政府视野格局来做出大创新擘画?恐怕是只求“别出大问题”地过一天算一天。

在公司治理层次,渗入政治考量就会带来不小问题。尽管华航经营层过去有些专业人选不错,但能续任多久,各有多少程度是基于市场绩效评价或者政治考量?受制于政府政治安排下的经营团队,就犹如“五日京兆”,员工眼中的“铁打衙门的流水官”,难以落实改革与长远策略。在畸形干预结构下,华航问题日积月累,爆发难解的劳资纠纷,不让人意外。

另一种是回归华航转型初衷,详如笔者2月投书〈台湾冲天之路 航发会还能做更多〉。中期目标,政府应贯彻“华航民营化”,继续辅导航发会“持股归零”出售剩余华航股份,引进策略性投资人(优质国际航空)入股,也让航发会切断与华航紧密关系,而蜕变为服务所有航空业者的超然智库。短期内,在未完成释股前,政府应谨守公益监督角色界线,尊重航发会的控股与专业、停止干预华航经营。

目前,华航、华信的劳资争议,恐怕未真正落幕;其他国营公股事业的劳资问题也逐渐浮现。林全要落实“不偏袒”理念,政府就应尽可能避免兼资方角色。否则,公司治理终究会在“官大学问大”与政治利害下缴械。

建议政府,除少数民生事业(水业、电业)应谨慎考量外,应进一步让国营事业民营化,停止干预营运,落实公司治理以进行专业决策;并鼓励劳资双方在经营中相互督促、共同为营运绩效与福利负责。

文/陈长文(航发会首届董事、律师)

【2016-09-01 Ettoday新闻云/云论 105-09-01】