年改需让公务员和纳税人心服口服

军人年金改革未沟通 退伍军人到国防部丢鸡蛋抗议
台湾退伍军人权益保障协会11日到国防部抗议,宣告该协会不排除筹划“包围总统府、占领国防部”。(陈怡诚摄)

何飞鹏先生撰文〈现在的年改方案,仅是头痛医头!〉认为,退抚基金预计在2031年破产,年改会的版本延后至2044年。何文认为要更大刀阔斧:“退休薪资5万元以下,改革后的所得替代率6成;薪资5万元以上、10万元以下者,改革后的所得替代率5成5;薪资10万元以上者,改革后的所得替代率5成;最低保障薪资3万元”,让年金的破产时间延到2051年。2051年,“所有的不足之数,全数由政府概括承受。”

何先生努力提出年改版本的用心让人尊敬,但却也同时引起了笔者的好奇。既然还是会破产,而破产后所不足数要由政府概括承受,那么,为什么政府要到2051年承受,而不是2031年后或2044年后,就开始承受?

又或者,退抚基金在必然会破产的算式中(差别只是何时),也许正显示,破产与否,并不是问题的全部。在年改议题上,存在更多复杂性。

《公务人员抚卹法》第15条规定,“公务人员抚卹金,应由政府与公务人员共同拨缴费用建立之退抚基金支给,并由政府负最后支给保证责任。”既然是政府负最后的支给责任,只要政府不破产,退抚基金也就不会破产,而从“前瞻基础建设计画”在蚊子的嗡嗡声中,仍可以举债8800亿,“核四”可以把4000亿的建设经费丢到水里来看,许多政府浪费的钱加起来其实远大于退抚基金的缺口。

换句话说,问题未必在“破产”而在“分配”,目前公务员退休金,是否增加了其他群体的“相对剥夺感”,引起“分配不正义”,才是重心。我认为,年金改革不宜变成“喊价”,在给公务员退休金0元到依现状不变的光谱线上,大家要切哪一块、比看谁下手较重。

讲理,政府是雇主,军公教是员工,而“退抚基金”是雇主与员工所签订的契约,怎么可以因为其他原因,而让雇主有正当性背信毁诺?这即是基本的信赖保护原则。但是“违反信赖保护”的事情,也并不是没有出现过。在释字第400号中,大法官解释了,人民之私有土地,已经成为既成道路无法使用,但是政府却不予以征收补偿,岂不是人民之财产权受到侵害吗?这样的道理大法官是了解的,但是地方政府财源困难的现实面也无法忽略,因此大法官说:“各级政府如因经费困难,不能对上述道路全面征收补偿,有关机关亦应订定期限筹措财源逐年办理或以他法补偿…。”

换句话说,政府应该还,但是没钱还,于是只好慢慢还,或者用别的方式还(不还)等。同样,虽然政府对公务员有“信赖保护”的责任,但却不是绝对。在年金制度上,除了“信赖保护”外,也要考量“国家财政”、“分配正义”等因素。所以,关键或许并不在于“多少年后破产”,而是应由社会各界(特别是纳税人)一起来讨论,给予退休公务员多少幅度的保障,可以既保障文官体系戮力从公的诱因,而也符合社会对分配正义的期待。

退休应该回归简单的生活,子女皆已成人,经济所需有限,不需要拿在职时的薪资比较。在有尊严的退休生活基本所需的前提下,基金不足之数则全部由政府(事实上是纳税人)负担,因为这本就是政府要负担的“最后支给保证责任”。

而下一世代的公务员,既然出生率难以预测,则应采用“个人帐户”的提拨制,缴多少领多少,谁也不用负担谁,由在职公务员与政府(雇主)协力“足额”提拨,往后可以领取自己年轻时存下的退休金,过有尊严的退休生活。

而退抚基金的投资也应该有最低报酬率的保障(如略高于定存)。既然政府经常将退抚基金作为政策性运用(例如股市护盘),那么投资结果超过最低报酬率,当然应该归于基金;但若不足最低报酬率,则由政府补足,毕竟这是政府为政策目的所付出之代价。

最后,政府也必须尽力撙节,量入为出、钱花在刀口上,这是财务管理的不二法门;否则,一方面举债8800亿,作执政县市辅选之用,一方面却又跟军公教说没钱,这怎么让人信服呢?又特别是也无实质效益可言的武器采购,既无助于帮助台湾打赢战争,又排挤了如此多的资源,还不应该放弃吗?

如果政府自己都不把钱当钱,苛公务员荷包,又如何让公务员和纳税人心服口服?

(作者陈长文,为法学教授、律师)

【2017-04-17 中国时报 1060417】