落实两公约 从司改会做起

 

总统宴两公约国家报告国际审查会审查委员
总统蔡英文(右)宴请两公约国家报告国际审查会议审查委员,图左为纽约大学亚美法研究所教授孔杰荣。(总统府提供)中央社记者叶素萍传真 106年1月20日

 

今年1月国际专家受邀来台,针对我政府落实两公约(《公政公约》及《经社文公约》)情形完成第二次审查。国际审查是由缔约国周期性地(4年1次)接受联合国人权机构的检视,以监督该国的人权状况。由于我国暂时无法参与联合国,便独创“在地审查模式”,广受国际专家肯定。本次来台的10位专家,不乏前联合国人权委员会委员,皆是公信力、专业俱佳的权威。

然而在优质的审查后,政府改进多少?对照2013年第一次审查的81点意见,第二次审查的内容及所提78点建议,不仅呈现了4年来在人权进程上不够积极,更积累新的人权问题,令人汗颜。

先从整体大方向看。首先,根据台湾NGO“人权公约施行监督联盟”的现场观察报告,政府相关单位缺乏对两公约精神的了解,常答非所问。更有委员失望地强调,并不想来这里为大家“上课”,但政府代表似乎没理解到何谓“以人权为本的途径”。政府代表甚至“被建议”可以多上联合国网站做基本功课,这难道是政府护人权的水平?

第二,审查委员虽肯定两公约国内法化的做法,但也指出两公约的法律位阶优先性不明,当法院遇到“法律与两公约牴触”时,未必优先适用两公约。委员指出,最高行政法院曾以2014年8月第 1 次庭长法官联席会议决议在特定法律问题中排除《经社文公约》之优先适用,令人忧心。

第三,比较2013年与2017年两次的审查意见,今年78项中,有11项是“首度提出”的新议题,有30多项是“2013年已提出但未改善”的议题。总体上,这4年来在落实两公约的幅度缓慢,仅少得可怜的议题有进展。政府责无旁贷,立法、司法也不应置身事外;其中,尤应翻转因袭不察的行政文官体系,宜从速建立“政府律师”体系,以提供公务员更好的制度性专业支持。

回到个别议题观察,谨就78点建议中,涉及司改议题的点次概分三部分、10项(括号中数字为审查报告的点次),提供司改国是会议参考:

(一)跟上步伐者:“监狱超收及受刑人人权”(52、64、65、67)、“放宽对施用药物者的严峻政策”(66)、“废除通奸罪”(70)已获正面结论;“避免二审突袭性改判有罪确定”(69)也入议程,预期顺利通过。

(二)司改遗珠:至于“增订酷刑罪”(53、54)、“增订仇恨言论罪”(74)、“羁押人权再提升”(62、68)及“精神病患之人身自由保障”(63)等四议题,应无太大争议、且复杂性低,却未获司改会议列入议程。

(三)有待未来细致处理:死刑(58、59)及监听(71)问题,其争议及复杂程度,恐非本次司改会议可毕其功于一会。

司改会议本就无法处理所有人权议题,也无法追踪决议未来的成效;从此可见,有必要设立“符合巴黎原则”的常设国家人权机构,此倡议已在争议中搁置近20年,笔者以为,无论是“新设机构”或“强化监察院”都是可行方案,政府应尽快亡羊补牢。

今年1月审查会开幕式上,陈建仁副总统表示,将全力以赴把《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》及《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》国内法化。但回顾近年的立法,我国在公约国内法化的进程,似已陷停滞阶段。政府应从速制订“多边公约国内法化暂行条例”,以维持接轨国际规范的动能。

蔡总统曾表示“两公约精神的推动,将会是人权标准的地板,而非天花板”。要实践这个目标,政府还得加把劲。

(作者陈长文,为法学教授、律师)

【2017-05-28 中国时报 1060528】