巴黎协定两周年 台湾准备好了吗?

本月六日至十七日,在德国波昂召开攸关人类未来的重要会议,会议全名是“联合国气候变迁纲要公约第二十三届缔约方大会”,目标在采取更大、更快的气候行动,以对抗全球暖化,并讨论如何落实巴黎协定。

巴黎协定自二○一五年十二月十二日通过至今即将届满两周年,在叙利亚宣布加入后,目前全世界除今年宣布退出的美国(最快将于二○二○年生效)、以及困于外交因素无法成为缔约方的台湾外,均已加入此一协定。

巴黎协定最主要特色在取代京都议定书“由上至下”模式,改采“由下至上”,不再硬性规定国家减量目标,而是透过一连串机制设计,例如由各国每五年递交“国家自主贡献承诺”(Nationally Determined Contributions,NDCs)、建立透明的制度、定期盘点目标达成度等等,期许藉国际间相互检视与公众监督,让国家的气候作为得以接受检验。

由于各国在气候行动上仍有极大落差,要达成预期减量目标挑战相当严峻。为实现非核化的能源政策,欧洲先进国家仍苦于能源转型之不易,包括德国在内,近年都有增加燃煤发电的趋势;但实际上台湾也不遑多让,二○一六年国内燃煤发电占比高达百分之四十五,且此数字仍在持续上升。可见,巴黎协定的未来依旧充满荆棘,一点都没有乐观的理由。

台湾自一九七一年丧失联合国代表席次以来,早已深刻体会到加入多边公约的困境。但正如同多部人权公约施行法的制定,此困境并不妨碍台湾主动以国内法落实多边公约规范。既然全世界都体认到气候变迁的严峻性,并且同意落实巴黎协定的重要性,那应该要好好思考:对巴黎协定的内容,台湾透过国内法落实了多少?是否还有努力的地方?

首先,虽然台湾在二○一五年通过《温室气体减量及管理法》(温减法),但关于减量的目标相对消极,在部门减量上,也有“左支右绌”的情形,占排放最多的能源部门(百分之六十六),减量责任竟然只有百分之二十;等于是将能源部门百分之四十以上减量责任,移转到其他住商等部门,形成一种不公平的现象,排放责任多的部门,没有承担更多责任,也违反巴黎协定“共同但有差别责任”的精神。

必须注意的是,《温减法》如同巴黎协定,要求政府制订五年一期的温室气体管制目标,而且政府必须定期提出报告公开检讨目标落实情况。这代表如果前述减量问题未得到解决,政府将必须不断面对自己的失能,长久下来,甚至可能令我国对抗气候变迁的决心、以及执行减量方面的能力受到国际社会的质疑。

此外,巴黎协定之所以被公认是气候变迁法制上崭新里程碑,部分原因在于协定是第一个以独立条文强调“调适”重要性的国际公约。

调适的目的在于减缓气候变迁所带来复杂、难以预测的影响与灾害。台湾近年因气候灾害与台风频仍,气候风险更被国际NGO评比为全球第七名。气候调适的挑战涉及水资源、土地、能源、生物多样性等问题,并非单一部会所能掌握,必须结合多层次治理与机关职权,甚至是成立专责单位,才能有完整规画、在第一时间启动应变机制。

虽然《温减法》中零星触及调适议题,但核心文件目前仍只有行政院二○一二年核定的“国家气候变迁调适政策纲领”与后续提出的行动计画,其仅描述概括政策方向,与自个别领域提出的调适策略,并未对调适下的法律架构、政府组织、决策程序与财务机制等等,提出整体的制度性规画。

气候治理像是一场跨世纪的马拉松,回顾巴黎协定两周年,台湾在此竞赛中的起跑点绝对不差,但后势看起来仍需努力,笔者期许在下一个十年、二十年,台湾亦能成为持火炬照亮未来方向的引领者。

(作者陈长文,为红十字会终身义工)

【20171115人间福报百年笔阵】