大法官,请给前瞻预算案一个前瞻的解释

2017年8月立法院三读通过前瞻基建计画第1期特别预算案,后有38名立委同年9月以“通过程序有违宪之虞”,声请大法官释宪,今年4月另以补充理由书主张《前瞻基础建设特别条例》违宪。大法官于5月4日,以声请人数未达《大法官审理案件法》(下称《大审法》)门槛,做出“不受理”决定。

依《大审法》第5条第1项第3款,“立法委员现有总额1/3以上,就其行使职权,适用宪法发生疑义,或适用法律发生有牴触宪法之疑义者”,可声请释宪。大法官决议,认为38位连署立委,实际仅29人,未达立委总额(112席)“1/3以上”而不受理。理由其一、高金素梅立委未出席预算案二、三读程序表决,不符“行使职权”,不应计入连署数;其二、仅“曾对议案投反对票”的立委得计入连署数,因此另有8人资格不符。笔者百思不解大法官论理依据。其一,立法委员“行使职权”态样极多,难道对通过议案表示意见或声请释宪都不算行使职权吗?为何将“行使职权”限缩于“曾参与二、三读投票”?其二,《大审法》规定人数“1/3以上”即可声请,何以大法官限缩连署资格为“曾对议案投反对票”者?

高金委员去年7月在脸书批评行政院以临时院会通过前瞻首期预算,近日亦表示已对此提出意见,但预期民进党将强行通过,故拒不参加表决。难道这不算“行使职权”?再者,连署资格是否须限于“曾对议案投反对票”素为学理所争。有别于本次大法官“限缩解释”,廖义男大法官于释字603号的协同意见书提及人数总额达1/3以上者,即达足以信赖维护宪法秩序的能力。因此,重点应是“立委连署数达1/3以上”,而非强制限缩于“曾对议案投反对票”者。

立委为民喉舌,尤其本案攸关庞大财政预算恐浮滥,在动态时代下,立委代表人民议事,妥行职权,须吸收新知与时俱进,进而修正完备其意见以为全民把关。若大法官认为,仅限“曾投反对票的立委”才能连署,明显僵化立委反映民意的机能。

“服从多数、尊重少数”为民主法治国家能永续的前提,《大审法》将立委声请释宪门槛设定“1/3以上”,意旨即“保护少数”。本案连署的38位立委,至少受1/3人民的委托,在2016年立委选举,国、亲两党获逾406万张选票,占33.43%之选民。大法官不让“曾投赞成票的立委”计入连署数,更加阻碍“少数”立委声请释宪,也阻断立委能更动见解、从善如流的机会。因此大法官理应让“曾于议决持赞成意见之立委”,在慎思后纵改为反对,仍有连署释宪的权利。

在释宪声请案中,大法官有3种选择,“受理”并作出违宪或合宪解释;或者“不受理”。“不受理”看似程序事项,却影响案件是否受实质审理的机会。大法官在本案“连署人资格”大做文章,决议“不受理”,让38位立委所代表的1/3民意无法获得一个公平合理的审查机会,使重大财政法案失去接受司法检视的管道。大法官“未审先放弃”的态度,留给大众的是对国家重大议案置若罔闻、方便行事的身影。大法官若能受理,不论释宪结果是否符合提案人期待都远好过轻率傲慢的不受理。

我国释宪机制虽参考美国引进“协同、不同意见书”让大法官另表意见,但民众既无从得知释宪“决议投票”中赞成或反对的大法官是谁,更无法知晓投票比例系悬殊的15:0,或极具争议的8:7。而“不受理案”,连得知大法官是否有不同意见的机会皆无,大法官个人决定更藏于帷幕之后。笔者认为,相较于保障大法官个人隐私,民主法治价值更应保护,因此,大法官的投票应公开透明。

作为法律人,笔者为看待事情能细致分析深感骄傲,却常慎思,若过于斤斤计较、钻牛角尖,是否会失去关照法律本质的双眼而流于匠气。纪伯伦曾说:“把手指放在善恶交界之处,就可以碰触上帝的袍服。”正因无人是上帝,因此选择以民主法治衡量善恶。大法官为司法的守护者、救济管道的最后一道防线,若能要求大法官的投票公开透明,使他们不再隐身于后,想必大法官会以全民利益着想,不会轻率地做出既不前瞻又令人失望的决定。

(作者为法学教授、律师)

2018年05月14日中国时报