年改上路最谦卑底线:大法官宣告合宪

外交遇挫,蔡总统呼吁团结,但执政两年自期“最会沟通的政府”,却被批“撕裂社会”。军公教年改伤痕,将是全民团结路上的一大隐忧。

今日看似不公的退抚制,如18%优惠存款,有跨越世代下的合理性。最早可溯及台海局势高危的1950年代,为凝军心,1958年首开先例,军官领取“一次性退伍金”者得办优惠存款,薪资甚低的公、教陆续跟进。后来政府建设复兴基地,经济渐兴、三民主义“寓富于民”,在不短的时期,公职薪情远落后民间,政府乃以“退抚制度”吸引优秀人才担任公职。

何以政府早年对军公教不提高薪资,却“承诺”增加退休待遇呢?一则财政困窘,需延后人事支出,二盼职涯“从一而终身”稳定施政,把“引才诱因”许诺在退休后实现。当台湾钱淹脚目时,军公教也自许先苦后甘“晚成后福”,放弃投身私企的机会。因此,退休抚卹,制度上是法定权益、是欠债,本质是“共体时艰”的变相薪资延迟给付。台湾经历石油危机、退出联合国,仍创经济奇蹟、民主转型,素质优良的公教体系、守护台海的国军,功不可没。

然随银行利率降低,经济成长趋缓,政府陆续提出对18%等改革案,要军公教“二度共体时艰”,但毕竟尊重“不溯既往”原则,马政府明知理亏,因此未如蔡版本粗暴。蔡版废除18%、所得替代率降幅更大,所凭恃的不是财政精算和沟通,而是民进党完全执政、对释字717号断章取义;但政策正当性应诉诸民意检验,而合宪性质疑,也非“完全执政”可逾越。

先谈政策正当性。其一、基金破产与“国家破产”不该混为一谈。基金破产原因多重,包括政策规画欠远程考虑,政府操盘绩效不当等,岂能让军公教承担政府过错的后果?又,政府精算50年内年金缺口约9兆元,蔡版年改约省1.9兆,仍不能解决未来破产问题。其二、当政府以“财政困难”要求退休军公教谅解,全民却看到政府核四决策反复的钜额损失、750亿买30架实效有限的阿帕契直升机、庆富谬案、撒钱给狮子开口邦交国、滥编前瞻预算、长年蚊子公建、浮滥福利支票等。这怎算共体时艰?实让军公教心寒过河拆桥。其三、蔡版明定退休制5年检讨一次,虽说调上调下都可能,但预期心理恐忧又被剥皮,这必降低人才投身公职意愿,以致军公教渐次劣币驱良币、断送国家竞争力。

再看合宪性疑义。2014年717号解释,大法官认为“18%适用信赖利益”,但在财政压力过大下,应与“代际正义”衡平考量(新生代揹债),才宣告“废除18%”合宪。不过,717号并没有为蔡版年改合宪性背书。汤德宗大法官在意见书提及,在“退休给与”不变动的前提下,调降“公保养老给付”得办理优惠存款之金额,使不超过“退休所得替代率”之规定为合宪。至于公教年改方案是否合宪,不在717号解释范围。

笔者是军人之子,家父自幼投身军旅,民国38年随政府携家人(笔者最年幼)来台后数月,即奉命兼程赶回大陆西南战区“剿匪”,不幸阵亡疆场,享年36岁。因此,笔者深知军人在稳定待遇外,是自由限制、家庭疏离等牺牲,乃至生命消逝。年改对军公教的伤害,不仅仅在收入减,而是感到大半生报国志业被否定,情何以堪。

国家财政需“共体时艰”,若是朝野共识,至少改革态度该谦卑(即肯定信赖保护及不溯既往原则),方案也要透明让人心服口服。让人心服,先要证明正当性。一、厘清“基金破产”制度性原因、改革管理;二、提充分说理的精算报告,佐证调降比例;三、许诺当经济改善时适度调回;四、要真正“共体时艰”,例如:1、军公教年金计算与本俸连动,例如建议“全面调降本俸”,分散更多人承担,而配套调高现职职务加给,就不致显著影响现职人员薪资;2、政府认真撙节支出,并售出(减损市场效能的)公股。

既然,迄今行政、立法机关说不清正当性仍上路,至少先由司法权证明合宪性让人民勉强“口服”。尽管大法官近期表现差强人意,毕竟是宪政民权的终极守护者,中央部会、朝野立委等都应声请释宪。唯有当大法官宣告年改合宪,方达相关条例上路前“最谦卑”的法律底线。若这都不顾,很难想像,一个与军公教体系为敌的政府,如何有效执政?

(作者为法学教授、律师)

2018年05月28日中国时报