程序屡拒释宪,大法官弃守宪法制衡?

大法官会议不受理监察院对《不当党产条例》的释宪声请,汤德宗、黄玺君、吴陈镮、林俊益、张琼文5位大法官对不受理决议提不同意见书,展现了宪法守门人的承担与勇气,相形之下,多数意见一脚把争议踢回社会,让人遗憾。大法官会议先前还拒绝地方政府对年改释宪的声请、拒绝对《前瞻条例》争议的声请,民国107年的大法官们异常消极沉默,笔者失望至极。

对人民而言,宪法就是大法官说的话,在一次次解释文中,宪法导引政府,结合社会,走入每个人的生活。然而近年一次次不受理,我们不禁疑惑,大法官弃守对宪法忠诚的部分义务,还侵害监察权。

第一,弃守动态制衡义务。宪政权力分立,是相生相克的动态多边立体系统,非静态的点线关系。尤其当行政权、立法权,由同党“完全执政”时,司法院、监察院、考试院尤应相对“动态监督制衡”。大法官会议承认,过去对监察院的释宪声请是“从宽解释”,那本次为何一反惯例?所谓这将“侵害立法权受宪法保障之权力领域”,“造成监察权与立法权间之权力不平衡”,这说法没道理。

现今台湾,应不会有人担心立法权不足,只担心“行政加立法”扩权滥权,失去制衡。且宪法本文未规定,释宪声请的权力归属,过去据《司法院大法官审理案件法》受理监察院声请,所在多有,不违法也不违宪。即便如大法官会议所言:若从宽受理声请,将让监察院有“对立法院之立法,全面行使一般性之抽象审查权”。那又如何?监察院仅能代表人民提出声请,还是要由大法官来实体审查;这不会导致监察与立法的权力失衡,反而让“不告不理”的大法官,有较多机会“化被动为主动”,落实“五权宪政”。

第二,恐侵害限缩监察权,改变宪政关系。大法官不受理的主理由之二,是“如从宽受理本件声请,无异间接容许人民得藉‘人民陈情─立案调查─声请释宪’之模式,回避有关确定终局裁判、用尽审级救济等程序要求…可能使大审法所定人民声请要件形同虚设。”原本,人民声请释宪,是要先经年累月走完法院终局裁判;大法官会议说,如果向监察院陈情、调查,就能释宪,原本的声请要件不就白限制了?这理由,一来贬低监察院及监委素质,默认“监察院会决议”不足以把关,会浮滥声请。二来,大法官难道不担心,已侵害限缩监察权?何况监察院还兼具国会性质。

第三,弃守促进共和义务,也回避对“宪法上原则重要性”问题的厘清责任。民主共和国家要有尊重多数的民主机制,也必须有公共理性对话的共和过程,避免多数暴力。这是五权分立制衡的目的。

大法官第1211次会议曾决议“惟声请案件虽未尽审级救济之程序,如事实已臻明确而无争议余地,且在宪法上具有原则之重要性,经大法官议决受理者,不在此限。”如果是重大、事实没有争议的案件,就算不符合大审法的形式要件,也可以个案受理、争取时效。年改案波及上百万退休军公教,《党产条例》严重影响政党竞争,法无前例,当然有“宪法上原则之重要性”,从而可例外受理,不必然受“终局裁判”要件限制。但大法官多数意见却认为,即便不需终局裁判,也不能完全“未经诉讼程序,迳为声请”。但为了诉讼而诉讼,去初审法院挂个号,有何实益?

宪法是团结国家的核心,也是最后关卡,对于宪政争议与对立,大法官会议考量人力时间、尊重权限,不必然都该出手;但基于维护动态制衡、理性共和的基点,大法官对重大案件应勇于接球、智慧解释。这不是要司法扩权,解释文存在各种强度与形式可选择,或许是一槌定音“不违宪”助社会摒弃成见、化解撕裂;也或许是“违宪”,为权力失衡状况踩煞车;也或许是“其他决定”敦促共和过程寻共识;这是国人与宪法对大法官的期待。

大法官会议的释宪,是中华民国台湾在两岸制度竞争中,最足自豪的亮点之一。然而,大法官们近年来以程序刁难诸多机关的释宪声请案,与落实宪政承诺相左,不但让宪法噤声,又揹上对执政者唯唯诺诺的骂名,也让台湾的亮点失色,何苦来哉?

(作者为法学教授、律师)

【2018年10月15日中国时报】