回應法務部─財團法人法「回復」條款 恐成濫權者溫床

筆者《天堂不撤守》專欄10日〈從財團法人法看自詡萬能的政府〉一文,對明年2月上路的《財團法人法》,認為政府有自以為萬能,經營績效超過民間的傾向,部分條款恐違憲。

法務部發布新聞稿,指筆者該文對於新法規定與部分事實有所「誤解」、「以訛傳訛」。筆者既感謝法務部的回應,也對回應的某些內容感到失望,願以此文請法務部「指教」。

《財團法人法》第68條規定,本法施行前,原政府捐助財產超過基金半數之財團法人,後因接受民間捐助,政府捐助財產不足半數而轉為民間捐助之財團法人者,在該法施行後3年內(111年1月31日以前),若主管機關認為該財團法人,沒達到原本的社會公益目的、或有規避政府監督情事,則政府可再強制補捐助財產,讓政府捐助重新超過基金半數,回復「政府捐助之財團法人」地位。筆者認為,這猶如讓政府「強制買回」已由董事會自主經營的民間財團法人,顯然違憲;法務部澄清稿則解釋:「查該條僅係回復為『政府捐助之財團法人』,其財產仍屬該財團法人所有,僅係適用政府捐助財團法人之規定,做較高密度之監督管理,並非『買回』而變成國家財產或歸屬於國家永遠掌控。」

法務部的解釋顯然避重就輕。政府捐助之財團法人,其差別不僅在於「監督密度」。同法第48條,「政府捐助之財團法人董事總數1/2以上,應由主管機關就下列人員遴聘之」,亦即,政府有實質控制人事、經營的權力、隨時介入查核,這不就給「歸屬於國家長期實質掌控」創造條件嗎?筆者用「買回」形容,不過是白話的說法。也就是說,一旦被回復「政府捐助之財團法人」,等於是大幅減損、乃至喪失了獨立自主的地位,易成為政府的附庸,這是人民(財團法人有獨立法人格)權利極大的變動。

退一步來說,「回復政府捐助之財團法人地位」的發動前提要件─「沒有達到原公益目的」,是不確定法律概念,「規避政府監督」的解釋範圍也廣;至少該由相對獨立的法院來判斷事實、把關比例原則,而非行政權自己決定。

現在台灣的行政權「中立」受到質疑,部分不肖官員心態還「東廠」化,若讓行政權可以恣意將民間財團法人「回復政府捐助」,讓政府來決定過半數的董事,這恐怕將成為濫權者的溫床,也會製造財團法人的寒蟬效應,深怕一得罪執政者,哪天自己就「被回復」,反而會讓財團法人的決策「有專業以外的考量」,更難以實現其公益目的。

而同法第19條,要求財團法人「僅得在財產總額5%範圍內購買股票」,筆者認為5%過低,在低利率時代,沒有股利支撐,難以維持基金永續。法務部的回應是「為避免財團法人藉由大量購買股票因而變相成為控股公司,有違財團法人推動公益之設立初衷而規範」。

法務部此言,真有點頭痛醫腳的感覺,財團法人是財產的集合體,為了維持法人運作,基金必然要以某種方式投資。就算財團法人投資很多股票,但是股利都用在捐助目的上,有何不妥?

主管機關要監督的,應該是「財團法人的財產有沒有用在公益」,而非「財團法人財產的維持」。若法務部擔心的是,控股公司會以「財團法人化」來避稅,那是免稅機制的問題,政府可以依股利的多寡、公益支出的比例來決定稅率級距,只要控股多的財團法人,公益支出也多,就不會違背《財團法人》的設立初衷。若擔心的是投資風險控管,5%也太過嚴格。一刀切「僅得在財產5%範圍內購買股票」,恐因噎廢食,也不符比例原則。

法務部是司法行政最高機關,是政府的法律守門人,既要注意行政的效率與目的性,也不能忘了行政權的自我節制,與比例原則的適用。如果政府能夠做得比較好,那留在公部門做就好了,既然承認財團法人有相對於公、私部門的優越性,期待政府千萬不要自詡為「萬能」,而傷害了原本財團法人的功能。

面對管理不善的財團法人,政府應先輔導;若仍顯著惡化,就可依法廢止其許可。若政府要動用預算來「回復」納入實質控制,卻又未必能管得更好,徒增國家財政人事負擔,豈不多此一舉。

(作者為法學教授、律師)

2018年12月23日中國時報