回应法务部─财团法人法“回复”条款 恐成滥权者温床

笔者《天堂不撤守》专栏10日〈从财团法人法看自诩万能的政府〉一文,对明年2月上路的《财团法人法》,认为政府有自以为万能,经营绩效超过民间的倾向,部分条款恐违宪。

法务部发布新闻稿,指笔者该文对于新法规定与部分事实有所“误解”、“以讹传讹”。笔者既感谢法务部的回应,也对回应的某些内容感到失望,愿以此文请法务部“指教”。

《财团法人法》第68条规定,本法施行前,原政府捐助财产超过基金半数之财团法人,后因接受民间捐助,政府捐助财产不足半数而转为民间捐助之财团法人者,在该法施行后3年内(111年1月31日以前),若主管机关认为该财团法人,没达到原本的社会公益目的、或有规避政府监督情事,则政府可再强制补捐助财产,让政府捐助重新超过基金半数,回复“政府捐助之财团法人”地位。笔者认为,这犹如让政府“强制买回”已由董事会自主经营的民间财团法人,显然违宪;法务部澄清稿则解释:“查该条仅系回复为‘政府捐助之财团法人’,其财产仍属该财团法人所有,仅系适用政府捐助财团法人之规定,做较高密度之监督管理,并非‘买回’而变成国家财产或归属于国家永远掌控。”

法务部的解释显然避重就轻。政府捐助之财团法人,其差别不仅在于“监督密度”。同法第48条,“政府捐助之财团法人董事总数1/2以上,应由主管机关就下列人员遴聘之”,亦即,政府有实质控制人事、经营的权力、随时介入查核,这不就给“归属于国家长期实质掌控”创造条件吗?笔者用“买回”形容,不过是白话的说法。也就是说,一旦被回复“政府捐助之财团法人”,等于是大幅减损、乃至丧失了独立自主的地位,易成为政府的附庸,这是人民(财团法人有独立法人格)权利极大的变动。

退一步来说,“回复政府捐助之财团法人地位”的发动前提要件─“没有达到原公益目的”,是不确定法律概念,“规避政府监督”的解释范围也广;至少该由相对独立的法院来判断事实、把关比例原则,而非行政权自己决定。

现在台湾的行政权“中立”受到质疑,部分不肖官员心态还“东厂”化,若让行政权可以恣意将民间财团法人“回复政府捐助”,让政府来决定过半数的董事,这恐怕将成为滥权者的温床,也会制造财团法人的寒蝉效应,深怕一得罪执政者,哪天自己就“被回复”,反而会让财团法人的决策“有专业以外的考量”,更难以实现其公益目的。

而同法第19条,要求财团法人“仅得在财产总额5%范围内购买股票”,笔者认为5%过低,在低利率时代,没有股利支撑,难以维持基金永续。法务部的回应是“为避免财团法人借由大量购买股票因而变相成为控股公司,有违财团法人推动公益之设立初衷而规范”。

法务部此言,真有点头痛医脚的感觉,财团法人是财产的集合体,为了维持法人运作,基金必然要以某种方式投资。就算财团法人投资很多股票,但是股利都用在捐助目的上,有何不妥?

主管机关要监督的,应该是“财团法人的财产有没有用在公益”,而非“财团法人财产的维持”。若法务部担心的是,控股公司会以“财团法人化”来避税,那是免税机制的问题,政府可以依股利的多寡、公益支出的比例来决定税率级距,只要控股多的财团法人,公益支出也多,就不会违背《财团法人》的设立初衷。若担心的是投资风险控管,5%也太过严格。一刀切“仅得在财产5%范围内购买股票”,恐因噎废食,也不符比例原则。

法务部是司法行政最高机关,是政府的法律守门人,既要注意行政的效率与目的性,也不能忘了行政权的自我节制,与比例原则的适用。如果政府能够做得比较好,那留在公部门做就好了,既然承认财团法人有相对于公、私部门的优越性,期待政府千万不要自诩为“万能”,而伤害了原本财团法人的功能。

面对管理不善的财团法人,政府应先辅导;若仍显著恶化,就可依法废止其许可。若政府要动用预算来“回复”纳入实质控制,却又未必能管得更好,徒增国家财政人事负担,岂不多此一举。

(作者为法学教授、律师)

2018年12月23日中国时报