〈超国界法小教室〉公惩会赢了管中闵,扼杀了公务员言论自由

管案判决全台瞩目,公惩会认为管中闵担任公职期间曾在《壹周刊》匿名撰写社论,违反公务人员兼职规定且“有碍其职务尊严”,有惩戒必要。判决一出,立刻引起争议。然综观本案症结其实是“公务员是否有匿名投稿的言论自由”?

一、公惩会不当解释《公务员服务法》扼杀公务员言论自由:

退步言,即使撰稿被认定为“涉及职务”,《公务员服务法》又有何禁止规定?即是《公务员服务法》第4条第2项:“公务员未得长官许可,不得以私人或代表机关名义,任意发表有关职务之谈话。”法律对公务员言论自由的限制清楚也属合理。公务员发表有关职务之谈话,不论以机关或私人名义,外界难免会认为是代表机关,自然应先得长官同意,但若是匿名发表言论或投稿,无代表机关问题,自然无须限制。

然公惩会却仍认为管匿名投稿违反《公务员服务法》,从上述推论来看相当矛盾。

此外,公惩会再搬出大法官解释第71号:“如公务员于公余兼任外籍机构临时工作,祇须其工作与本职之性质或尊严有妨碍者,无论是否为通常或习惯上所称之业务,均应认为该条精神之所不许。”即指管投稿不论与业务是否相关,只要“与本职之性质或尊严有妨碍者”,都违背《公务员服务法》。

然如何证明管投稿与“本职之性质与尊严有妨碍”?公惩会说,管的文章“损及相关部会首长、中央银行总裁及阁揆之形象,违反行政伦理,有碍其职务之尊严。”此论述非常矛盾,蔡政府追杀管中闵前,无人知晓《壹周刊》社论是谁写的,又怎会“妨碍管中闵职务之尊严”?

至于以“损及部会首长、央行总裁、阁揆形象,违背行政伦理”来对管中闵开铡,更让人难以想像。先不说这天外飞来一笔的“行政伦理”有何法律依据,依公惩会之言难道公务员无“评论其他公务员的言论自由”?

报章杂志上不乏见到司法官投书针砭司法改革,也难免“损及其他司法官形象”,也常看到行政院长、地方首长间彼此批评,难道他们都违反行政伦理,都应惩戒?若此见解成立,则不论匿名与否,中华民国所有公务员都不能评论政府?此标准与极权国家何异?

大法官解释第71号于民国46年作成,当时处于党国一体时期,公务员需爱国、服从命令,恐怕连梦到对国家、上级不忠,都会吓出一身冷汗而惊醒,不难想像当时大法官会作出此解释。然今夕是何夕,民主法治进展多年,公务员也渐由“特别权力关系”中松绑,公惩会却仍守着当时对公务员“绝对效忠”的观念,连公务员以“匿名”表达己见都不容许,显然食古不化。

二、超国界法视野下美国公务员的言论自由:

公务员的言论自由争议并非中华民国独有,以美国为例,起初美国法院也对公务员的言论自由严格限制,直至1968年最高法院才在Pickering v. Board of Education案中改变见解,承认公务员以私人身分就公共议题所发表之言论应受《宪法第一修正案》保障,并接续发展出细腻的三阶段标准。1、是否以私人身分?2、是否关乎公共利益(有别于针对性的人身攻击)?3、言论是否会影响政府公共事务的推动(衡平公益与公务员言论自由)?若以上述标准,管案为匿名所写,且其所评论也是关乎公共利益的时事,无损公共事务的推动,理应受到言论自由保障,并值得鼓励。

然细查公惩会判决仅以抽象的“本职之性质与尊严有妨碍”作为判断标准,笔者疑惑,难道作为终审法院的公惩会在判决前,都未借镜他国对公务员言论自由之见解,并期许能做出更好的判断吗?

言论自由的真谛在于不同意见的价值交换与冲撞,在人民能知无不言的现今,公惩会以党国时代的遗毒观念判决,不仅让政府错失获知珍贵不同意见的机会,更不利公务体系的活化。公惩会虽赢了管案,却扼杀了公务员的言论自由,阻碍了民主社会进步的动力。

(作者为法学教授、律师)

20190908中国时报