“加零”中断,法治仍要100分!

新冠肺炎(COVID-19)肆虐全球,面对疫情带来的恐慌,各国使出浑身解数抗疫,只盼疫情能尽早落幕。由于病毒“无差别式”攻击,无论是生活在民主或专制之下,各国人民均无法脱免被感染的危险。疫情已然是全球社会的共同挑战,需要人类齐心寻找解决方案。

我国当前疫情治理固已有高分,但法治层面仍有达到满分的进步空间。我国宪法开宗明义宣示的“民主共和”精神非透过成熟法治不为功。中华民国自1987年解严并历经三次政党轮替民主化已有可观进展,法治也渐有“以法主治”(rule of law)的雏型,但行政机关因主客观因素仍有“藉法专制”(to rule by law)的弊病存在,如不戒慎恐惧,来之不易民主的成果将前功尽弃。

固然,《严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例》(以下简称《防治及纾困条例》)第7条规定:“中央流行疫情指挥中心指挥官为防治控制疫情需要,得实施必要之应变处置或措施。”但“必要应变处置或措施”应是保障人民权益的“安全带”,而非法治的“手煞车”,此条几近空白授权、欠缺法律明确性的规定显有补强之必要。

综观疫情治理,目前看似“防疫有成”,却仍处处可见“藉法专制”侵犯人权、违反宪法的疑虑存在。首先,疫情快速蔓延时,指挥中心“区别对待陆生、陆配、小明”、“拖延滞留武汉台胞专机/包机返台”、“拒发接受隔离人士补偿金”等皆是“便宜处置”之例。其次,指挥中心早于《防治及纾困条例》订定前即宣布禁止医事人员出国,乃限制人民迁徙自由、违反法律保留原则的违法措施。再者,尽管《防治及纾困条例》明白使用COVID-19,且舆论不断提醒政府应谨言慎行,但仍有公务机关选择以误导与歧视性的“武汉肺炎”称呼新冠肺炎;更甚者,在磐石军舰染疫事件中,指挥中心那句“不知道相关出海活动”,凸显指挥层级不足造成防疫破口的问题。这些都是政府治理失败的例子。笔者早已建议应拉高防疫及纾困指挥层级,以兼顾有效防疫纾困又不侵害人民权益、减损政府治理,而非任由陈部长一肩扛非其专业权责所及之情势。

疫情何时结束?会否卷土重来?任谁都无法保证,我们能做的是实事求是检讨缺失(特别是法治不彰及政府治理失能),并将体制调整到最佳状态,以因应不确定之疫情挑战。

笔者认为以下几点亟待改善:

第一,应使《防治及纾困条例》更具体明确。

指挥中心自制定《防治及纾困条例》以来,许多施政均以第7条为依据,然而该条文仅规定“为防治控制疫情需要,得实施必要之应变处置或措施”,难以预期究竟何种行为会被如何处置及对待。或许疫情初期因防疫急迫与情势尚不明朗而难以将法规细致化与明确化,但此理由在疫情经过4个月的当下早已失去正当性。回归宪法,若法条意义过于空泛、非受规范者能事先明确预见,就属违反法律明确性而有违宪之虞。因此,总统应责成立法与行政机关最速件整理与类型化和防疫、振兴相关之行政措施。具体方式可修法采取“例示规定加概括条款”的立法模式,及/或由主管机关会商有关部会后,针对不同领域所涉及之防疫、纾困措施,拟定具可操作性、预见可能性之法规命令。纵使遇特殊情形,于解释、适用法规上发生疑义,亦至少应于执法前,提供人民及时必要之行政指导,人民始有办法措其手足。否则不教而杀实非以民为贵应有的表现。

第二,放下对立与不友善,携手建立两岸防疫模式。

从“口罩禁止出口”、“包机争议”、“限制陆生、陆配返台”、“小明事件”、“华航改名”等争议,政府刻意使用混淆及岐视性的“武汉肺炎”表述“新冠肺炎”(COVID-19),令人不免怀疑政府在防疫的同时也忙着抗陆(如果不是谋独)。然而疫情总有落幕的一天,但两岸人民往来频繁的现实绝不会因疫情久暂而停摆。至于大陆究竟有无隐匿疫情、是否造成疫情扩大,大可留待日后检讨,无必要附和川普总统抗中步伐起舞。与其升高两岸对抗情势,还不如释出善意共同面对未知的疫情与挑战。

“加零”虽然中断,但民主和法治绝不可因疫情而倒退,更不允许政府顶着“民主进步”的招牌,却遂行“行政独裁”的举措。我们该做的,是在做好防疫和纾困的同时,也尽全力使法治成绩满分。

(作者为法学教授、律师)

20200503中国时报