港版国安法 能符基本法初衷?

对北京全国人大通过制定港版国安法之决定,近期已有诸多讨论与政治联想,笔者想从法律角度分析此举是否与基本法初衷相符,以及台湾民众应如何看待此次事件。

首先须强调,对香港回归而言,“一国两制”是细致的制度安排。邓小平先生早已认识到香港对中国现代化扮演重要角色,而当年中国尚缺乏治理香港这样现代化资本主义城市的经验,故在与英方进行长达廿二轮谈判后,一九八四年双方以《中英联合声明》确立以“一国两制”治港,至于“五十年不变”具体安排,正是体现于一九九○年人大所通过的基本法。

依基本法第十八条,人大制定法律原则不适用香港,唯一例外是将其所制订全国性法律列入基本法附件三后才能在港实施,但亦仅限于“有关国防、外交和其他按基本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律”(如国旗、国籍法等)。而基本法第廿三条既已明文制定国安法乃香港责任,则其应属香港自治范围。的确,香港政府“尚未”落实第廿三条立法义务,但基本法也未授权人大代为立法,否则第廿三条岂非形同虚设?

再者,基本法第廿七条保障港人言论、新闻、集会、结社等自由;第卅九条更将《公民与政治权利国际公约》纳入香港法律,并规定对香港居民享有权利与自由之限制不得牴触公约。邓小平于基本法制定时曾强调,港人可继续享有批评共产党的自由。但近日报载港澳办副主任张晓明表示,“媒体对国家负面报导…本质上就是要推翻国家政权及颠覆中共领导”。若此般发言反映在“港版国安法”内,则港人对日后可能“以言入狱”之担忧,也是合理的。

其实,将具高度政治敏感性的国安法,交由人大在缺乏港民参与、辩论与透明立法程序前提下制定,本质上不无牴触基本法疑虑,不可不慎。不过综观香港国安法制定历程所引发争议,就迟未落实立法宪制义务而言,不能说历届特首及港府(包括其立法会)没有疏失。既然香港当届立法会中建制派仍握有能通过法案多数,纵有可观反对票,但如此通过国安法至少仍在基本法框架内,这也是港府和立法会维护基本法责无旁贷的宪制责任与政治担当,北京全国人大常委会或无藉箸代筹必要。但即便基于其他考量,由人大立法已势在必行,其在审酌条例内容时亦须严守基本法初衷,尤其应仔细考虑香港大律师公会五月廿五日、六月十二日发布之声明。

至于台湾应如何看待此事?笔者向来认为,台湾与大陆、港澳有剪不断理还乱的关系,我们应尽心努力促进两岸四地法制/法治(笔者称“准超国界法律”)进步,才是“挺香港”最好方式,也是确保“一国两制”和平进阶“良制一国”的机会与挑战。

(作者为法学教授、律师)

20200616联合报