【專訪】卡特政府片面廢約碰了釘子-國內外學人對美聯邦法官所作裁定的評析

【本報記者 陳祖華 黃年 陳秀玲】

美國參議員高華德等向華盛頓特區地方法院提出的有關卡特政府片面以行政權力而廢止中美共同防禦條約的控告,經聯邦地方法官蓋許裁定勝訴,認為美國總統需得到參議院三分之二的絕對多數,或國會兩院多數的支持,始能終止一項條約。

本報記者昨天訪問了國內外數位攻研國際關係、國際法及比較政府的學者,請他們就此一事件的現實意義與未來影響,進行初步分析。綜合各位學者的看法,可以得到下列幾個觀點:

一、本案若欲達到對我國有利的結果,即否決卡特政府片面廢約的行動,未來尚須經過美國上訴及最高法院作成支持高華德參議員案的裁定,並在國會程序中獲得優勢。由於此一案件牽涉廣泛的法律與政治因素,目前無法預料其最後結果是否能有利於我,國人對此官持有保留的樂觀態度。

二、依目前的趨勢看來,本案所顯示的美國憲法意義,即對三權分立理論制度的制衡關係的考驗,似大於國際關係因素的意義。

三、這項裁定,至少已經初步肯定卡特總統片面廢約的行動,可以引起重大爭論,因此亦顯示卡特政府在採取這項行動時顯然不夠審慎而有獨斷獨行的跡象。這項裁定對我國朝野的意義,則在顯示廢約及其可能引起的後續性影響,應由卡特政府負責,不啻為一項歷史責任的判定。

四、可以看出美國國內支持我國的力量,這種友誼是值得珍視的。

五、學者們建議我國朝野在這個新情勢中,謹慎應變,一方面應全力展開活動,另一方面亦應尊重美國司法獨立的精神與三權分立制衝關係的運作。

以下是六位學者接受本報記者訪問,對此一事件的評析。

丘宏達:這是一項重要判例(美國馬里蘭大學國際法教授)

華盛頓特區地方法院法官蓋許裁定,卡特政府廢止中美共同防禦條約的行動,必需獲得國會的支持。新聞報導指出,卡特政府將提出上訴。由於本案尚在司法程序中,吾人不能對之作出任何結論,不過,不論本案最後的決定如何,都將成為美國憲法上的重要判例。

美國憲法規定,總統的締約權,須受國會牽制,即必須獲得參議院三分之二絕對多數議員的同意,始能與外國締結正式條約,但對廢止條約的條件並無明文規定。卡特政府於一月一日與我國政府斷絕外交關係,並引用中美共同防禦條約的條款,宣稱這項條約將在明年一月一日終止效力,使美國建國以來第一次廢止與盟國的正式條約的行動,是以行政當局的單獨行動來處理的。卡特政府的行動,引起部分國會議員的不滿,他們認為,締約須經國會同意,廢約也應該經過相同的程序,蓋許法官此次的判決,也許是出於類似的觀點。

水門事件後,美國國會權日漸升高,相對的,總統的權力有趨低的傾向,本案目前的判決,可以視為此一權力消長脈絡的延伸。這一件訟案的重要性,在對廢止國際條約的權力歸屬與程序,作一法律上的認定。

此時至明年一月一日,尚約兩個半月,本案的發展若對我國有利,經法院三審及國會辯論投票,勢將拖過卡特總統原定的終止條約時間,如果全部程序在明年一月一日前不能結束,則在法律意義上,該項條約屆時仍有效力。

在本案進行中,我們對美國司法獨立的精神與國會和總統之間的制衡關係應予尊重,以免發生負面的作用。

陳慶:卡特可能會疏通國會(美國紐澤西州魯格斯大學政治學教授))

我認為卡特未與國會諮商而逕行廢約,是一項不適當的行動(Actimproperly),但就條約本身規定總統可在條約終止前一年通知對方而言,總統的行為是不是「不合法」,則是可以爭議的觀點,因為條約中「自動終止」條款執行權的歸屬似無明確說明。

地方法院判決卡特敗訴之後,卡特總統可以向上一級法院上訴,並且可藉在國會中爭取多數的行動,達成有利於他的投票結果,由於民主黨在國會中是多數黨,卡特仍有運用餘地。

此案必須取得參院三分之二絕對多數的通過,即使屆時參院中支持總統的人數不足三分之一,總統仍然可以聯合決議的方式,提請兩院討論,在兩院均能取得過半數通過時,總統即獲得執行權,在美國歷史上,有好幾位總統,都曾以此方式打破參院對締結條約案的阻撓。

目前參眾兩院中支持我國者與今春的情況並無多大變動,國會中多數都對台灣持同情的態度,但是支持的程度如何,則除非經過實際投票的考驗無法顯示,在這段期間,卡特仍可疏通國會,使國會傾向政府。

目前我們只能希望參眾兩院的對我友好的議員,未來能根據法理力爭,不宜有情緒性反應;此案既已進入司法程序,應該聽候法院的判決。

陳長文:三權分立制度的肯定(政治大學國際法教授)

這一重要裁決,乃是美國三權分立政治制度的再肯定,將來上訴時,除非最高法院就程序問題對本案裁定不應受理,否則,在實質上,最高法院似乎很難否定地方法院的論點,因為三權分立是美國立國以來信守不諭的政治制度,誰也不應加以破壞。

美國憲法規定條約是美國最高法律,又規定總統應忠實的執行美國的法律。而根據憲法,條約的訂定應經參議院三分之二議員的同意,這是美國與外國訂定條約憲法上的規定的程序。

美國憲法只規定在什麼條件下制定條約,但對於條約的廢止,並未做規定。中美協防條約中關於廢止條約的規定,是說任何一締約國在一年前通知對方,然後條約於一年後失效。所謂「任何一締約國(Either Party)」,根據美國三權分立的原則,並非單指總統所代表的行政部門,而是指國家。因此應該由國會與總統共同來行使。所以,行政部門廢止條約,是不符合三權分立的原則的。

在美國歷史上,由美國總統下令廢止與外國政府締訂的條約,共有四十八個案例,其中四十四案均經參議院之同意,另四個案例是由總統單獨加以廢止的,但是這些條約,都是因為條約本身失效或無法執行,國會不予過問。因此,從歷史的觀點看,總統是不能單獨廢約的。

美國聯邦地方法院對本案的裁決,也就是肯定了以上的原則。

在未來的一段時間,本案的爭執,可能集中在:(1)美國因與中共建交,而與中華民國斷交,則中華民國是否仍然具備「當事國」的地位?(2)條約是否能有效執行的問題。事實上,中華民國繼續存在,並未因美國與之斷交而消失,而且台灣關係法是作為處理美國與中華民國關係的法律依據,所以上述兩項爭執,都不成為問題,因此,個人對於未來中美協防條約的效力,認為不必過於悲觀。

王人傑:卡特政府應知所審慎(政治大學外交研究所教授)

美國的締約權由國會與總統共同行使,既然一九五四年的中美共同防禦條約經參院通過,條約本身雖規定條約終止須以一年前通知為限,按法理言,也應由參院表示同意。事實上,卡特總統在終止條約時,參院已表示卡特此項行動不符美國利益,但卡特並未尊重參議院的意見。

本案雖經地方法院判決,但還要經過巡迴上訴法院及最高法院等程序,結果如何尚未可知,但是可以肯定的有下列三點:

(一)此案對美國的制度影響很大,美國是一個三權分立、三權互相制衡的國家,近年來行政權有膨脹的跡象,目前有回復平衡的傾向。

(二)本案顯示司法機關對行政權力行使限度的看法,未來行政權力的活動必須更加謹慎。中美之間除協防條約外,尚有許多條約仍然有效,地方法院的判決或得使美國的行政權力對這些條約的處理,採取較為審慎的態度。

(三)此案對卡特的政治聲望也是一個打擊。

金神保:表現美民間對我的友誼(政治大學外交系教授)

美國聯邦地方法院法官蓋許對本案的截決,是屬於美國國內法的問題,對於今年年底預定廢止的中美協防條約,似不會有太多實質的影響。不過,本案的此項裁決,可以使美國人民了解不能任意犧牲一個忠誠的盟友,因此,這一裁決對我們來說,有非常重要的精神上的意義。

今年元月一日中美斷交時,美國方面已根據中美協防條約的條款,通知我國,此一協防條約將在一年之後,也就是今年年底廢止。美國政府既然是依據條約的規定,作此項通知,美國聯邦地方法院的此一裁決是否就能使此一通知不生效,我們似乎不宜對之寄以太高的期望。嚴格說起來,國際間的任何條約,不能僅憑文字上的記載,而認定必然有效,任何國際條約,應符合三項原則,即友誼、誠意與善意,才能將條約的意義完全顯示出來。中共與蘇俄過去訂有友好條約,然而並不能防止雙方發生武裝衝突。類似的例子,不勝枚舉,由此即可說明,我們更應該看重條約的精神。

美國聯邦地方法院的此項裁決,使我們又體認到美國廣大人民對我們的友誼,善意與誠意。不管今後中美協防條約的前途如何,美國人民的此項友誼,善意與誠意應是維持雙方關係繼續朝向穩定發展的基礎。反過來說,假如美國聯邦最高法院傳來維持地方法院的裁決,即廢止中美協防條約,應得到參議院三分之二的通過,或參眾兩院的過半數通過,而卡特總統並未得到此項同意,亦即中美協防條約繼續有效,然而美國政府基於事實上的困難,並無法履行條約義務或並無履行之誠意,一切仍是枉然。

聯邦地方法院對本案的裁決是史無前例的,在卡特總統爭取下屆總統提名的關鍵時刻發生,對卡特總統說,是一個很沉重的打擊,對於卡特在國際間的聲望,亦有很大的影響。

曾濟群:法院的判決至高無上(國立政治大學政治系教授)

這是高華德參議員第二次就卡特廢約一事向法院提出控訴。第一次提出告訴時,法院認為高華德參議員的控告是他個人的意思,並非參院全體意思,而未予受理。因此,高華德後來在參院提出議案,主張總統廢約必須取得參院三分之二多數同意,而以五十九對三十五票獲得參議院通過,高華德參議員於是再度提出控訴。

當時,參院鷹派議員在決議案通過時,表示應遵循法律不溯及既法的原則,認為即使未來法院的判決不利於中美防禦條約亦不在適用範圍之內,此項表示雖然只是個人的發言,但可視為替政府的作為作了辯護。

在目前的情形下,卡特政府仍可能有許多方法扭轉局勢,第一、卡特可以在上訴過程中,利用聽證會或傳播工具為自己的行為辯護;第二、卡特可以透過在國會中的多數黨──民主黨,替其行為尋求合法的根據。

美國是一個司法獨立的國家,任何人可因任何事向法院提出控訴,且任何案件一旦進入審判程序,法院的判決就是至高無上的,即使是總統亦不能違反法院的判決,因此,在中美防禦條約一案尚未判決定讞以前,美國政府仍須根據條約負擔責任。以美國的司法程序的常情來看,一件案件很難在兩個多月內判決定案,但是卡特政府苦決意在明年一月一日條約終止之前解決此案,亦非無此可能。

【1979-10-19/聯合報02版/681019】