【推薦書序】總統是靠不住的

不久前,翻讀了由大陸旅美作家林達女士所寫的「總統是靠不住的」一書,書中提到了一個有趣的小觀念。在東方世界,我們通常會以某國的總統作為該國「政府」的代稱,例如克林頓政府、布希政府。然而對美國人而言,是沒有所謂布希政府(Bush Government)這個詞彙存在的,布希後面所能連結的組織代稱,永遠只是「行政機關」(Administration)。

為什麼不能用布希政府這個詞彙呢?因為從國家的功能也好、組成也好,布希「政府」根本在邏輯上是不存在的。美國是一個三權分立的國家,所謂的政府指的是行政、立法、司法,這三個部門的合稱,這三權的任一權,誰也不高過誰,是平等而且相互制衡的權力,行政部門,只是這三權中的其中一個分支,怎麼可以逕以這其中一個分支,作為整個政府的代稱?

總統不僅不能和「國家」畫成等號,甚至也不能和「政府」畫成等號,美國人民之所以對總統建立出這種嚴謹明確的政府構成邏輯的認識。是因為美國人民深信,高舉特定職務乃至於個人,是一件危險的事情,他們知道權力使人腐化,絕對的權力使人絕對的腐化。而且就算在特定時期,美國人有好運氣,選出了一個不管權力再大都不會腐化的聖潔總統,但如果因此而給了這位總統超出其應被賦予的權力的話,誰能保證下一個被選出的總統仍會是一個道德完人呢?只有建立制衡功能完備的權力分立體系,才能夠確保美國人民的自由與民主成果。

反觀台灣社會,我們的人民似乎少了像美國人民一樣的警覺與智慧。我們在看「總統」時,常常帶有一種「超人情愫」,賦給總統這個職位一些超出其該被賦予的權力與期待。然而,這時會出現二種危機,除了特定人選上總統之後可能會出現的腐化危機外,另一則是在選舉過程中的撕裂危機。例如在本屆總統大選的過程中,台灣社會裂解成為藍綠二個陣營,正因為大家對總統賦予了過度的、不正確的期待,認為總統就代表了整個政府,於是對總統這個職務也就同時置入了過度的得失心,使得社會裡對立的氣氛加劇。

當然,這也不盡然只是單純的人民期待所造成的危機,有很大的一部分原因,可以說是事實上台灣的總統的確擁有了過大的權力,使得人民對他產生過大的期待。而這「過大」,筆者指的不是單純的行政權力上的高度集中,因為高度集中本身有助於提升政府效能,並不需特別非難。筆者是指在這高度集中的背後,我們缺乏對總統有效制衡的機制。

具體來說,我國的政府雖然也是一個權力分立的政府(五權政府),但在權力分支的制衡網上,其他的權力分支,其實對行政分支的制衡力量,特別是對這個分支的最高位者「總統」的制衡力量是相當薄弱的。

以這次總統大選所引發的爭議來看,槍擊案究竟是不是執政黨自導自演,最後會不會變成一場真相永不得白的羅生門倒在其次。而真正應該被檢視的是,我們的制度是否賦予了行政分支過大或者不受監督制衡的權力,製造了一個「魔鬼誘惑」給掌握行政分支的總統,亦即,讓任何坐上那個位置的人心中不禁會想,既然制度或其他權力分支很難監督我的行為,那麼就算我濫用了我的權力,我也有把握可以把我濫用權力的事實掩蓋起來。這時,能夠約束總統不濫權的唯一力量,就只剩下總統的個人良知了。

萬一不幸,良知約束不了總統,濫權的行為就會在這位總統的身上一再重複,但這只是「一重糟」。還有「二重糟」是,就算有幸,這位總統的良知約束了他,但良心是藏在心裡的,其他人看不到。因此,就算這位總統事實上是清白的,但因為沒有一個還原真相的有力、有公信的制衡機制,反對者也仍會用所謂的「合理的懷疑」,去質疑這位倒楣的總統。因此,這時就會出現一個獎惡罰善的惡性循環,濫權的總統得以享受「隱瞞真相」的利益,而守分的總統,則會受「真相不明」的懷疑攻擊。

「總統是靠不住的」,這句話當然不在於論斷特定人(例如陳水扁)是靠不住的,而是我們永遠要對「總統」這個職務保持一個戒慎警覺的心情。一方面為了防杜濫權的可能,另一方面昭聚公信,並還給持正守分的總統清白。我們實在應該付出更多的努力與關注,去調整台灣目前行政權獨強,而其他權力分支則孱弱無力的政治體制。

【2004/04/25  中國時報 930425】