多邊條約可保留 雙邊協議不能改

ECFA在立法院究竟應採全案表決抑或逐條審查,不但朝野意見不同,立法院長與總統似乎也不同調。

首先要先釐清一件事,大法官會議三二九號解釋僅言兩岸協議不是條約,但並未說兩岸協議不能用全案表決,必須逐條審查,換言之,不能從大法官會議解釋導出ECFA要逐條審查的結論。這時問題來了,為什麼形式條件與條約一模一樣的ECFA,只因為沒有「條約」的名字,就不能比照條約採全案表決?

條約,分成雙邊與多邊。在多邊條約,簽署國可以透過「保留」,在簽署、批准或加入條約時,透過單方聲明,在特定條件下,排除條約中若干條款對該國的法律效果。但雙邊條約就因為是「雙邊」的本質,任何一方均不得單方修正或保留條約的內容。亦即,在雙邊條約(或稱協議等),如果單方的國會對該條約作出任何修正,就等於是否決整個條約。

這時,不管ECFA是國與國協議、準國際協議,或者就稱為兩岸協議,就其實質,ECFA就是兩個政治實體間的雙邊協議,和雙邊條約一樣,任何一方國會只要修改任一字即同否決全部。

就談判實務論,貿易談判是一個複雜萬端的折衝過程。對協商文本的任何「局部修改」,均會牽動全盤。例如,甲方就A項讓步,因此乙方願意就B、C項目讓步,倘國會審議時,認為A不能讓,進行修改,那乙方是否也可撤回對B、C項目的讓步?國會一旦「修正」出一個刪去A項,卻保留B、C項的協議,試問談判代表如何回談判桌談判呢?這等於國會給了一個死的文本,談判團隊既不能多加一字,也不能多減一項,唯一能做的就是拿一個死的文本去找對方說,要就簽,不就拉倒,很難想像會有協議的對手,接受這種「照單全收」的要求。

採全案表決,是國會審查ECFA的唯一方式,若國會認為,那一個條款必須一步不讓,對方拿什麼我們都不能換時,就應該將ECFA全案否決,而非一條一條的審議修正。

最後,重點不在於ECFA是不是條約,而在於,可以逐條審查、局部修改的議案是台灣內部的議案,如法律案、預算案,這些都是在國內的行政與立法部門、或立委間就不同立場的溝通中通過。但ECFA並非台灣內部的議案,牽涉的是兩個不同的政治實體,就不應比照國內的法律案、預算案逐條逐項審查修改,而應比照雙邊條約採全案表決。更河況如果這種「是不是國與國條約」的政治語彙遊戲這麼重要的話,那主張兩岸一邊一國的民進黨,不是更應該支持用條約的方式審議,來凸顯兩岸是國與國關係嗎?怎麼會把對岸當「同一國」的,主張用以國內法律案,來審查兩岸的ECFA呢?

【聯合報╱陳長文/法學教授(台北市)】 2010.07.03 02:13 am