落實依法行政 我們需要政府律師

筆者從事律師和教學工作近四十年,體會到我國行政部門政策合法化能力嚴重不足的苦果(例子磬竹難書),而這也是筆者一再疾呼行政機關應普設「政府律師」的原因。據報導,考選部董保城部長決規劃設立「公職律師」(政府律師),站在行政單位第一線為民服務、為依法行政把關。筆者為董部長的決定喝釆!

法治國家的憲法,要求政府行為須符合法律授權,此即「依法行政」。國父說的好,國家公務員都是人民「公僕」,政府存在是「為民服務」。整套憲法都是在確保政府落實憲法保障人民權利的規定。換言之,除憲法第二十三條規定情況外,人民權利是不得以法律(遑論行政命令或解釋)限制的,依憲法精神,即使人民權利受有限制時,公務員仍應以服務人民為念,以誠實信用的態度善用行政裁量,作出符合憲法意旨的法律解釋或行政決定,而非僵化的曲解法律。

舉筆者多年前因稅捐機關誤植地址而被溢課房屋稅為例,對於稅捐機關錯誤違法的行政處分,即使救濟期間已過,法律(行政程序法) 明文授權行政機關得自行撤銷該處分,但行政機關卻自陷法律文字窠臼,未善用裁量權,恣意放任違法狀態存在,如此作為究竟是依法還是違法?最後還要人民與政府對簿公堂,這樣大費周章,顯無必要?此中,耗費掉的不只是人民的時間及金錢,更重要的是,人民對政府的「信任」。

行政機關肩負第一線適用法律的任務,如果欠缺學養俱佳又能擁抱憲政真締的法律專業人才,其所做出的行政處分會侵害人民權益的機率是可以想像的。所以,行政機關需要配置專業的政府律師,為各機關遇到和人民權益相關的法律問題時,以憲法為本,提供以人民福祉為導向的法律意見,貫徹為民服務的使命。

美國聯邦政府(各州亦同)法務部有「SolicitorGeneral」(「首席政府律師」)的職位,職等雖次於法務部長(AttorneyGeneral) 及副部長(DeputyAttorneyGeneral),但歷年來SolicitorGeneral 所具備的法學素養往往較其長官有過之而無不及。SolicitorGenera l(及他屬下的律師團隊)非僅負責政府訴訟案件,更是「全方位的政府法律顧問」,為行政部門以憲法為本,提供最妥善法律意見。S olicitorGeneral是政府律師心中最嚮往的公職,也是法律人最佳模範(rolemodel)。因此,歷史上SolicitorGeneral凡經總統提名擔聯邦最高法院大法官者,都能獲得參眾兩院無異議的支持,地位崇隆可見一般。美國的實踐,值得做考選部規劃政府律師的參考,使我國的政府律師也能有相同使命感。

政府律師應如何定位?重點絕不在代理政府訴訟,何況並非所有案件都以行政訴訟解決,合憲合法的行政機關處分就可形成有益於人民的法律內容,自可避免不必要行政訴訟。政府律師定位是,為政府的決策上游把關,專責為政府的法律意見作「合憲性」評估,讓政策在擬定之初,及第一線依法做成行政處分時,就進行法治品質控管。如此施政,不僅可免除人民對政府進行不必要訴訟,更重要的是,使政府在第一時間就贏得人民尊敬,及對法治的信心。筆者建議:

第一、政府律師是公務員,但依其工作性質而言,亦有高度之獨立性及專業性,其地位應等同法官及檢察官,應享有類似之司法加給及身分保障。第二、高考法制人員應併入政府律師,進行體制整合。第三、目前考試院規劃中的律師、司法官、檢察官的三合一考試,應該納入政府律師,而成為四合一考試,並給予政府律師不同的在職訓練和養成教育。法官是實現權利救濟及論斷是非的律師;檢察官是負責刑事追訴的律師;「政府律師」則是落實行政機關依法行政的律師,彼此擔負功能雖然不同,但均有助於實現個案正義與落實法治精神。簡言之,政府律師毋寧是為政府依憲法行使公權力設下自我監督的機制,並發揮憲法監督政府和保障人民權利的角色。

【2012/03/26  中國時報 20120326】