見林不見樹的系統性執政危機

當我們說一個人只著眼小處,卻看不到宏觀大貌,會用「見樹不見林」來形容。筆者近年來發現,我們的總統(及政務官)「見林」的能力是值得肯定的,不管是兩岸政策或對台灣的整體布局思考,大體上都是宏觀而正確;然而,這樣的「見林」能力不但沒有發揮它應有的作用,整體國家似乎被一股無形的力量拉扯,難以施展?令筆者感到憂心。

為何會如此呢?筆者認為,是政府「見樹」的能力出了大問題。用白話文來說就是,政府的政策雖然沒錯,但卻因為不關心個案(不干涉個案做卸責或不沾鍋的理由),或沒有魄力將宏觀政策落實到具體的個案,於是政策成了響亮的空頭支票,國家當然停滯不前。這些個案問題不但出現在行政權中,也遍及立法、司法、監察與考試權。囿於篇幅,在此只談行政權見林不見樹的問題。行政權在本質上與人民是最親近的,施政有效對人民會產生「幸福綜效」,反之亦然。有關行政權的「問題個案」幾乎遍及各部會,所造成的「痛苦綜效」就可想而知了。

兩年前筆者親自處理一個案。筆者服務的事務所代表一家境外公司 (甲公司)向經濟部申請來台投資太陽能的產業。根據規定,甲公司必須證明大陸地區人民持有甲公司之股份不得超過三十%,亦不得對甲公司具有控制能力。甲公司自認符合資格提出申請與保證(包括甲公司的境外母公司已在香港上市並已取得我政府允許其發行台灣信託憑證|TDR),但甲公司的投資申請經過多次(幾近刁難)的補件要求後,仍然遭到「不便受理」的決定。經歷這樣的投資申請過程,甲公司認為受到了「羞辱」,決定放棄投資的申請。

看起來,這只是沒什麼了不起的個案,但要知道一整塊的拼圖要完成,需得從一小塊一小塊的小圖逐一拼起。當政府面對經濟逆風期、憂心拖壞台灣經濟之時,於是高喊「大力振興」口號,卻不管個案可能要面臨不合理的法規或不合理的行政裁量而胎死腹中,所謂提振投資,不是緣木求魚的荒謬劇嗎?

這種「見林不見樹」的問題,不只是發生在投資案的審核上。也反映在政府其他部門的施政中(如教育部的台生大陸學歷甄試案、民航局拒絕提供市區免稅商店所需的機場提貨區、金管會拒絕保險公司向其關係企業依市場價格承租辦公室等等),已成為一種拖住台灣的通病。不管政策目標喊得多麼震天大響,但當政策要作用在個案時,只要事務官怕麻煩(如在陸資案,擔心親中的指控)或曲解法令(包括逾越行政程序法的恣意/枉法行政裁量),簽表負面意見,而政務官又沒有肩膀,不敢從整體利益的角度展現魄力否決事務官(包括不適格法制人員)意見,這就等於宣布個案的死亡。而當個案一個一個被官僚殺死,再漂亮的政策,也只是「有體無魂」的無用軀殼。

在我們的認知裡,公務員是為人民服務(包括企業),但這種認知並沒存在所有公務員心裡。公務員對依法行政琅琅上口,可是當法規不夠明確時,公務員「明哲保身」的選擇反而會化身為曲解法令的行政處分。而受有不平的人民(更不用說企業了),或憚於「民不與官鬥」或「不怕官只怕管」的古訓,自認倒楣不敢爭執;或者就算循法依理力爭,也在曠日廢時的爭訟後僥倖得到平反,但到那時,不但遲來的正義已不是正義,更糟糕的是,也消磨掉了台灣進步的機會。

在提及個案時,筆者也曾經猶豫,是否也應該「不沾鍋」而不談個案(這些個案多半是筆者親手辦理的)。幾經考量,除了問心無愧外,筆者決定還是必須提及個案,因為,筆者體會到的核心觀念是:「通案是由個案所積累的」、「不可能忽視個案而能追求通案的成果」。唯有將個案當做例證,才能凸顯政府在執行政策時「見林不管樹」的荒謬現象。

最後,馬總統和陳院長都表示要加速經濟鬆綁、引進民間及國外投資,這都是好事。但如果總統和院長的決心不能落實到局處級的公務員以及政務官的施政中,讓個案的效果加總帶領國家真正的躍升,總統和院長的願景是不樂觀的!

【2012/07/30  中國時報 1010730】