落實兩公約 從司改會做起

 

總統宴兩公約國家報告國際審查會審查委員
總統蔡英文(右)宴請兩公約國家報告國際審查會議審查委員,圖左為紐約大學亞美法研究所教授孔傑榮。(總統府提供)中央社記者葉素萍傳真 106年1月20日

 

今年1月國際專家受邀來台,針對我政府落實兩公約(《公政公約》及《經社文公約》)情形完成第二次審查。國際審查是由締約國周期性地(4年1次)接受聯合國人權機構的檢視,以監督該國的人權狀況。由於我國暫時無法參與聯合國,便獨創「在地審查模式」,廣受國際專家肯定。本次來台的10位專家,不乏前聯合國人權委員會委員,皆是公信力、專業俱佳的權威。

然而在優質的審查後,政府改進多少?對照2013年第一次審查的81點意見,第二次審查的內容及所提78點建議,不僅呈現了4年來在人權進程上不夠積極,更積累新的人權問題,令人汗顏。

先從整體大方向看。首先,根據台灣NGO「人權公約施行監督聯盟」的現場觀察報告,政府相關單位缺乏對兩公約精神的了解,常答非所問。更有委員失望地強調,並不想來這裡為大家「上課」,但政府代表似乎沒理解到何謂「以人權為本的途徑」。政府代表甚至「被建議」可以多上聯合國網站做基本功課,這難道是政府護人權的水平?

第二,審查委員雖肯定兩公約國內法化的做法,但也指出兩公約的法律位階優先性不明,當法院遇到「法律與兩公約牴觸」時,未必優先適用兩公約。委員指出,最高行政法院曾以2014年8月第 1 次庭長法官聯席會議決議在特定法律問題中排除《經社文公約》之優先適用,令人憂心。

第三,比較2013年與2017年兩次的審查意見,今年78項中,有11項是「首度提出」的新議題,有30多項是「2013年已提出但未改善」的議題。總體上,這4年來在落實兩公約的幅度緩慢,僅少得可憐的議題有進展。政府責無旁貸,立法、司法也不應置身事外;其中,尤應翻轉因襲不察的行政文官體系,宜從速建立「政府律師」體系,以提供公務員更好的制度性專業支持。

回到個別議題觀察,謹就78點建議中,涉及司改議題的點次概分三部分、10項(括號中數字為審查報告的點次),提供司改國是會議參考:

(一)跟上步伐者:「監獄超收及受刑人人權」(52、64、65、67)、「放寬對施用藥物者的嚴峻政策」(66)、「廢除通姦罪」(70)已獲正面結論;「避免二審突襲性改判有罪確定」(69)也入議程,預期順利通過。

(二)司改遺珠:至於「增訂酷刑罪」(53、54)、「增訂仇恨言論罪」(74)、「羈押人權再提升」(62、68)及「精神病患之人身自由保障」(63)等四議題,應無太大爭議、且複雜性低,卻未獲司改會議列入議程。

(三)有待未來細緻處理:死刑(58、59)及監聽(71)問題,其爭議及複雜程度,恐非本次司改會議可畢其功於一會。

司改會議本就無法處理所有人權議題,也無法追蹤決議未來的成效;從此可見,有必要設立「符合巴黎原則」的常設國家人權機構,此倡議已在爭議中擱置近20年,筆者以為,無論是「新設機構」或「強化監察院」都是可行方案,政府應盡快亡羊補牢。

今年1月審查會開幕式上,陳建仁副總統表示,將全力以赴把《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》及《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》國內法化。但回顧近年的立法,我國在公約國內法化的進程,似已陷停滯階段。政府應從速制訂「多邊公約國內法化暫行條例」,以維持接軌國際規範的動能。

蔡總統曾表示「兩公約精神的推動,將會是人權標準的地板,而非天花板」。要實踐這個目標,政府還得加把勁。

(作者陳長文,為法學教授、律師)

【2017-05-28 中國時報 1060528】