年改上路最謙卑底線:大法官宣告合憲

外交遇挫,蔡總統呼籲團結,但執政兩年自期「最會溝通的政府」,卻被批「撕裂社會」。軍公教年改傷痕,將是全民團結路上的一大隱憂。

今日看似不公的退撫制,如18%優惠存款,有跨越世代下的合理性。最早可溯及台海局勢高危的1950年代,為凝軍心,1958年首開先例,軍官領取「一次性退伍金」者得辦優惠存款,薪資甚低的公、教陸續跟進。後來政府建設復興基地,經濟漸興、三民主義「寓富於民」,在不短的時期,公職薪情遠落後民間,政府乃以「退撫制度」吸引優秀人才擔任公職。

何以政府早年對軍公教不提高薪資,卻「承諾」增加退休待遇呢?一則財政困窘,需延後人事支出,二盼職涯「從一而終身」穩定施政,把「引才誘因」許諾在退休後實現。當台灣錢淹腳目時,軍公教也自許先苦後甘「晚成後福」,放棄投身私企的機會。因此,退休撫卹,制度上是法定權益、是欠債,本質是「共體時艱」的變相薪資延遲給付。台灣經歷石油危機、退出聯合國,仍創經濟奇蹟、民主轉型,素質優良的公教體系、守護台海的國軍,功不可沒。

然隨銀行利率降低,經濟成長趨緩,政府陸續提出對18%等改革案,要軍公教「二度共體時艱」,但畢竟尊重「不溯既往」原則,馬政府明知理虧,因此未如蔡版本粗暴。蔡版廢除18%、所得替代率降幅更大,所憑恃的不是財政精算和溝通,而是民進黨完全執政、對釋字717號斷章取義;但政策正當性應訴諸民意檢驗,而合憲性質疑,也非「完全執政」可逾越。

先談政策正當性。其一、基金破產與「國家破產」不該混為一談。基金破產原因多重,包括政策規畫欠遠程考慮,政府操盤績效不當等,豈能讓軍公教承擔政府過錯的後果?又,政府精算50年內年金缺口約9兆元,蔡版年改約省1.9兆,仍不能解決未來破產問題。其二、當政府以「財政困難」要求退休軍公教諒解,全民卻看到政府核四決策反覆的鉅額損失、750億買30架實效有限的阿帕契直升機、慶富謬案、撒錢給獅子開口邦交國、濫編前瞻預算、長年蚊子公建、浮濫福利支票等。這怎算共體時艱?實讓軍公教心寒過河拆橋。其三、蔡版明定退休制5年檢討一次,雖說調上調下都可能,但預期心理恐憂又被剝皮,這必降低人才投身公職意願,以致軍公教漸次劣幣驅良幣、斷送國家競爭力。

再看合憲性疑義。2014年717號解釋,大法官認為「18%適用信賴利益」,但在財政壓力過大下,應與「代際正義」衡平考量(新生代揹債),才宣告「廢除18%」合憲。不過,717號並沒有為蔡版年改合憲性背書。湯德宗大法官在意見書提及,在「退休給與」不變動的前提下,調降「公保養老給付」得辦理優惠存款之金額,使不超過「退休所得替代率」之規定為合憲。至於公教年改方案是否合憲,不在717號解釋範圍。

筆者是軍人之子,家父自幼投身軍旅,民國38年隨政府攜家人(筆者最年幼)來台後數月,即奉命兼程趕回大陸西南戰區「剿匪」,不幸陣亡疆場,享年36歲。因此,筆者深知軍人在穩定待遇外,是自由限制、家庭疏離等犧牲,乃至生命消逝。年改對軍公教的傷害,不僅僅在收入減,而是感到大半生報國志業被否定,情何以堪。

國家財政需「共體時艱」,若是朝野共識,至少改革態度該謙卑(即肯定信賴保護及不溯既往原則),方案也要透明讓人心服口服。讓人心服,先要證明正當性。一、釐清「基金破產」制度性原因、改革管理;二、提充分說理的精算報告,佐證調降比例;三、許諾當經濟改善時適度調回;四、要真正「共體時艱」,例如:1、軍公教年金計算與本俸連動,例如建議「全面調降本俸」,分散更多人承擔,而配套調高現職職務加給,就不致顯著影響現職人員薪資;2、政府認真撙節支出,並售出(減損市場效能的)公股。

既然,迄今行政、立法機關說不清正當性仍上路,至少先由司法權證明合憲性讓人民勉強「口服」。儘管大法官近期表現差強人意,畢竟是憲政民權的終極守護者,中央部會、朝野立委等都應聲請釋憲。唯有當大法官宣告年改合憲,方達相關條例上路前「最謙卑」的法律底線。若這都不顧,很難想像,一個與軍公教體系為敵的政府,如何有效執政?

(作者為法學教授、律師)

2018年05月28日中國時報