港版國安法 能符基本法初衷?

對北京全國人大通過制定港版國安法之決定,近期已有諸多討論與政治聯想,筆者想從法律角度分析此舉是否與基本法初衷相符,以及台灣民眾應如何看待此次事件。

首先須強調,對香港回歸而言,「一國兩制」是細緻的制度安排。鄧小平先生早已認識到香港對中國現代化扮演重要角色,而當年中國尚缺乏治理香港這樣現代化資本主義城市的經驗,故在與英方進行長達廿二輪談判後,一九八四年雙方以《中英聯合聲明》確立以「一國兩制」治港,至於「五十年不變」具體安排,正是體現於一九九○年人大所通過的基本法。

依基本法第十八條,人大制定法律原則不適用香港,唯一例外是將其所制訂全國性法律列入基本法附件三後才能在港實施,但亦僅限於「有關國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」(如國旗、國籍法等)。而基本法第廿三條既已明文制定國安法乃香港責任,則其應屬香港自治範圍。的確,香港政府「尚未」落實第廿三條立法義務,但基本法也未授權人大代為立法,否則第廿三條豈非形同虛設?

再者,基本法第廿七條保障港人言論、新聞、集會、結社等自由;第卅九條更將《公民與政治權利國際公約》納入香港法律,並規定對香港居民享有權利與自由之限制不得牴觸公約。鄧小平於基本法制定時曾強調,港人可繼續享有批評共產黨的自由。但近日報載港澳辦副主任張曉明表示,「媒體對國家負面報導…本質上就是要推翻國家政權及顛覆中共領導」。若此般發言反映在「港版國安法」內,則港人對日後可能「以言入獄」之擔憂,也是合理的。

其實,將具高度政治敏感性的國安法,交由人大在缺乏港民參與、辯論與透明立法程序前提下制定,本質上不無牴觸基本法疑慮,不可不慎。不過綜觀香港國安法制定歷程所引發爭議,就遲未落實立法憲制義務而言,不能說歷屆特首及港府(包括其立法會)沒有疏失。既然香港當屆立法會中建制派仍握有能通過法案多數,縱有可觀反對票,但如此通過國安法至少仍在基本法框架內,這也是港府和立法會維護基本法責無旁貸的憲制責任與政治擔當,北京全國人大常委會或無藉箸代籌必要。但即便基於其他考量,由人大立法已勢在必行,其在審酌條例內容時亦須嚴守基本法初衷,尤其應仔細考慮香港大律師公會五月廿五日、六月十二日發布之聲明。

至於台灣應如何看待此事?筆者向來認為,台灣與大陸、港澳有剪不斷理還亂的關係,我們應盡心努力促進兩岸四地法制/法治(筆者稱「準超國界法律」)進步,才是「挺香港」最好方式,也是確保「一國兩制」和平進階「良制一國」的機會與挑戰。

(作者為法學教授、律師)

20200616聯合報