從中美航空協定論中美關係

據報導美國副總統孟代爾日前在北平訪問時表示:美國將儘速與中共簽訂航空運輸協定,而美國與中華民國現存之「中美空中運輸協定」將由官方地位變為非官方之協定。此項報導如果屬實,則中美關係又將面臨挑戰;而「台灣關係法」亦將遭到考驗。

(一)中美航空運輸之法律基礎:

中華民國與美國目前航空運輸之法律基礎源於民國卅五年十二月廿日兩國在南京簽訂生效之「中美空中運輸協定」(AIR TRANSPORTAGREEMENT BETWEEN THE REPUBLIC OF CHINA AND THE UNITED STATES OF AMERICA)(以下稱中美航空協定)。該協定分別於民國三十九年十二月二十日、四十四年四月十五日及五十八年十月二十二日經三次修正。中美航空協定之內容賦予雙方之航空組織飛航對方領域,從事民航運輸業務,俾以促進兩國經濟、文化等之交流;該協定對於航線和航空組織之指定、運費(率)之訂定等均有所規定。

民國三十五年之原協定第十二條規定:「本協定於四年期間內繼續有效………本協定之有效期間屆滿時,於雙方同意廷長其期限時,得互換外交照會為之。但締約雙方了解並同意,本協定得由締約一方於一年前預先通知他方廢止之,此項通知得於締約雙方經過兩個月協商期間後隨時提出之。」中美航空協定於第一次修正時雙方同意將該協定無限期延長;唯規定第十二條所訂通知廢約之條款,仍得適用。又該協定於第三次修正時,另規定原協定附件(甲)項及(乙)項第一至三條之航線,非經雙方政府事先磋商同意,不得經營;而依原協定附件規定,美國民用航空組織得飛航中國之上海、天津、廣州及其他經商定之地點營業。

依前述中美航空協定之內容可知,美國無法律上之權利主張將目前之官方協定變為非官方之協定。同樣的,未經我政府之同意,美國政府如與中共訂約飛航上海、廣州及天津,則屬中美航空協定之違反。當然,中美雙方依約規定均可經磋商後以一年為期之通知方式廢約。

(二)美國承認中共,與中美航空協定之效力:

雖然國際法對於無承認關係(即美國不承認我政府係中國唯一合法政府)下之條約地位尚無定論。然而,就中美關係而言,美國國會通過並經總統簽署生效之「台灣關係法」(TAIWAN RELATIONS ACT)明確地表示:美國與中華民國簽定並於一九七八年十二月三十一日止仍屬有效之所有條約(包括多邊條約),非經依法終止,應就所有目的而言繼續有效(見第四節第4款)。基於此項規定,中美航空協定自應屬有效之條約;依國際法「條約必須遵守」之原則,美國不得單方主張修正中美航空協定當事人之地位。

(三)法律與政治經濟利益之衝突:

就前述法律分析可知,美國非依中美航空協定第十二條規定以預先通知廢約之方式,無法達成如外電報導將中美航空協定改為「非官方」之目的。同時,美國亦無法與中共締結航空協定飛行上海、天津、廣州而不致違反中美航空協定。基於政治、經濟之考慮,美國當不會採取廢約之方式;同樣的,美國亦不會未經與我政府協議前,甘冒違約之口實,與中共締約飛航天津、上海、廣州;又為美國民航業長程利益著眼,亦不可能僅僅飛航非屬中美航空協定約定之重點──即北平。

另方面,就美國目前之外交政策及其國內航空業者及對大陸經濟抱著希望之企業界而言,美國與中共通航乃屬勢在必行之事。由是,在維護法律秩序與實現政、經利益不易兼顧之情況下,美國政府要求與我政府進行某種程度之磋商恐係不可避免之事。我政府應對之策除了應主張條約上之權利外,自應考慮實體之利益(即我民航公司飛航美國所可爭取之政治、經濟、文化等利益)。根信我外交當局會同民航當局必能儘可能地兼顧此兩種利益,妥善地安排今後中美之航空運輸關係。

(四)中美關係之長程展望:

不容諱言,我們不滿足於中美關係之現況。此次,中美航空協定所引發之問題,只是這種不確定關係產生之一類副作用而已。易言之,如目前之中美關係不能提升,此類問題將無法避免。根本之計,中美關係應恢復官方之基礎。美國承認中共之決定在其國內法及國際法上應僅影響我中華民國政府對大陸領域主權之主張,而不應影響我政府以中國之地位在台澎金馬地區行使主權之國際人格;此項主張在理論上、事實上均應如此。美國朝野亦應體認中美兩國合則同蒙其利,分則共受其害。就美國長程利益而言,美國所應結盟之中國應是採行民主政治、自由經濟及開放社會統一之中國。值此歷史關鍵,美國應扮演積極性、建設性之角色,協助中國之統一;其方法即為確認中華民國在台澎金馬地區之合法地位,繼續支持中華民國對民主、自由及社會繁榮所做之努力,如此我們深信全中國人民必將選擇民主、自由、繁榮之體制而歸於統一。

【1979-09-02/聯合報02版/680902】