反壟斷與言論檢查的界線

【陳長文、李劍非】

近日輿論討論之焦點,圍繞著反壟斷議題。民進黨提出之廣電三法修正草案,其中條文禁止持有全國性媒體百分之十以上股權之股東跨媒體經營電視台,以及所謂「媒產分離」。NCC則規畫制定反媒體壟斷法,將衡量與計算業者於單一或多個媒體領域的集中度,決定是否申報、審查或禁止。日前統一超商延遲《商業周刊》上架事件,更興起媒體通路壟斷議題之討論。

「媒體通路」與一般市場壟斷並無不同,皆須以《公平交易法》檢視特定事業經營者是否構成獨占或濫用相對優勢之市場力量限制競爭。

而「媒體市場」之壟斷則具有特殊性,除如何斟酌產業匯流之現狀與趨勢而合理界定媒體市場外,尚需處理是否/如何管制跨媒體經營與所有之問題。廣電三法嚴格的禁止跨媒體經營投資廣播及電視,但卻未能著眼廣播或電視與報紙、網路、智慧型手機等媒體平台間之匯流事實;NCC之反媒體壟斷法,則偏向衡量與計算跨媒體集中度並予以管制。

美國對於媒體集中之問題,圍繞於是否應許可電視與報紙或廣播間跨媒體經營。美國通訊傳播委員會(FCC)採取原則禁止、例外許可的態度,而基於挽救傳統報業市場之萎縮或消逝,以及網路或手機等新興媒體平台之崛起,FCC認為鬆綁跨媒體經營之規定,反而有助於言論與資訊之流通,故於二○○七年時提出修正規定鬆綁許可電視與報紙跨媒體經營。聯邦法院基於程序上FCC未給大眾合理的討論時間,於二○一○年時宣告該修正無效。去年,FCC捲土重來,依照法院之要求,給足人民合理評論時間,此次嘗試是否會成功,尚等待時間的驗證。英國政府近年來基於保護地方報紙生存之相同考量,亦提出鬆綁禁止地方跨媒體所有與經營之相關規定,並已於二○一一年經國會許可生效。

故對於跨媒體經營之問題,英美逐漸傾向認為絕對的禁止將忽略傳統媒體之經營危機,以及現代存在多元新興發聲管道之事實。應如何平衡鼓勵資訊流通與維持言論競爭,考驗立法者之智慧,實宜深思熟慮設計,不應僅做片面式之修法。

惟若基於特定產業可能具有之「大陸因素」,而希望藉由「媒產分離」條款限制其跨足媒體經營,將偏離反壟斷議題。

若係基於競爭法考量,問題該是如何合理定義媒體市場、評估市場集中度之合理性、判斷是否確有壟斷疑慮與利用競爭法規制管理跨媒體壟斷,而非絕對禁止如金融等機構經營媒體,以產業類型作為不合理之區分標準,無論從比例原則或平等原則,都無法通過憲法檢驗。

而讓政府定義哪一家媒體擁有者,具有親中因素或產業資格,或是報導內容是否具有過多之親中言論,都將賦予政府以「表意人的身分」或「表意內容」作為審查是否允許言論的重點,這正觸碰到言論自由最忌諱的言論事前與內容限制,因其結果將癱瘓言論自由,造成政府的獨裁。

無論在威權時期或民主時代,言論自由的核心價值都不變:政府不能以發言人立場或其言論內容是否為台獨/親中,作為審查言論之理由。戒嚴時期,政府以管制台獨言論為由行報紙刊物之檢查,與解嚴後二十五年的今天,以親中與否行言論檢查,皆屬侵害言論自由。

言論自由本來就允許言論市場形成多數言論,但我們也永遠保留少數說服多數的空間,正如美國聯邦最高法院在一九七一年的Cohen v. Californian乙案中所言:言論自由的功能,在於免除政府對於公共討論領域的限制,使人民可以決定何種觀點應該成為主流。

無論是訴諸於言論集中度,或是親中立場,吾人都必須捫心自問:我們的民主是否禁不起大陸統一言論的鼓吹?你我是否對於媒體只有盲從,而不能透過市場機制淘汰無法秉持新聞專業的媒體?

如果答案均為否定,反媒體壟斷問題應僅存在我國法制下,在何種條件下允許/禁止企業跨媒體所有及經營。媒產分離條款,或無必要,否則將開啟政府可以特定「資格」或「身分」管制媒體經營之大門,造成言論自由事前限制之危險。

若以上答案均為肯定,我們的民主制度與大陸差異何存?親中與不親中,還重要嗎?

(李劍非為哈佛大學法學研究生)

【2013/01/21  中國時報 1020121】