5年前五院院長座談會上，馬總統說：「侵害人權者十之八九都是政府…盼政府思考如何落實人權保障。」
誠然，行政機關業務極廣，但當和人民處於對立關係之時，例如檢警追訴犯嫌、稅務官追繳欠稅、對泥醉者之強制保護，機關較易先入為主、恣意過當、以公益之名寧錯抓不錯放。準此，為避免行政權「球員兼裁判」，現代文明國家建構了法治國原則，要求由中立的司法權做人民「人權守護者」，此即提審制度的由來。
司法院長上周宣布《提審法》修正案上路，這是80年來最大幅的修正，其中重大的進步為：任何人被「法院以外的機關」剝奪人身自由（如逮捕、關禁閉、留置、管收），都可要求24小時內見法官，由法院開庭審查合法性，機關不得拒絕；範圍從刑事擴大至行政、民事、家事及少年事件等。
然而，當記者追問「是否適用限制出境」？刑事廳長卻答以「原則不適用」；當我們為新法喝采之際，不禁要問司法院及行政院：缺了這一塊拼圖，豈非讓提審法修正留下為德不卒之憾？
這不僅違反中華民國憲法，以及我國在1967年簽署、2009年內國法化的兩人權公約，也讓人權保障徒留缺口，等於把馬總統的警語當成了馬耳東風。
提審制度引自17世紀英國人身保護令（Habeas Corpus），源於800年前《大憲章》。人身自由為一切自由之所本，範圍不僅限「身體自由」，也包括居住遷徙、出境等「一般行動自由」，尤其現代社會跨國／區活動頻繁，限制出境極易延伸影響人民求學、工作及家庭權；因此在689號解釋（2011）中大法官許玉秀即認為應依憲法第八條（即提審）審查。亦即，限制住居、出境，需有「法律依據」及「必要司法程序或其他正當法律程序保障」。而現行行政機關（包括財政部與法務部）的實踐是不及格的。刑事訴訟法及行政執行法完全沒有「限制出境」的「法律」依據就是好的證明。
同樣糟糕的是，面對行政權球員兼裁判，人民卻欠缺即時有效的司法救濟。例如，（1）法務部檢察官為防犯嫌逃亡、保全證據所做限制出境，人民只能在5天內向法院提準抗告，逾期不候；（2）稅務機關（稅徵法§24、關稅法§48）或行政執行署（行政執行法§17）追欠稅、公法債務之處分，人民須先費時走完翻盤率超低的訴願，才能向法院提出緩不濟急的行政訴訟，聲請暫停執行的獲准率也極低；（3）偏低翻盤率也凸顯法官審查基準寬鬆。
對於法令與行政實踐不符憲法要求的現象，國科會13年前的研究案即倡議改革；監察院前年報告更認定「檢察官限制住居（含出境）」違憲且浮濫，應比照羈押由法官審理；而據《國家人權報告》2011年逾5萬人次（3成6因財稅理由）遭限制出境，國際專家審查直言，稅務機關的處分已違反兩人權公約。
儘管民怨四起，法界不斷提醒，財政部仍然引用廿年前大法官345號解釋為依據，想讓限制出境逐步退場。但以限制出境為手段追稅（或公法債務）實效極低，但侵犯人權代價極大，行政機關如此恣意的違憲作為是得不償失的。
既然依兩公約施行法，各機關最遲於2011年即應完成檢討法令修廢、措施改進，行政院實無任何理由放任違憲。在「行政恣意、立法怠惰、司法被動」之惡性循環中，當法院不告不理、國會修法質量落後，行政機關明知違憲仍擴權濫用，法治國原則即受斲害。遵憲是五院公務員的義務，怎能消極留待大法官日後不知何時宣告違憲才前進？
五院應實現憲法承諾，就限制住居／出境（海）修法，（1）即刻廢除以此追欠稅或公法債務；（2）明確回歸法官審理以落實司法即時救濟。司法院不應以人力不足為由，放任行政權球員兼裁判恣意侵權；（3）完成修法前，財政部、法務部應依「憲」法行政，自行節制，將限制出境等處分送法院審理；法官應依兩公約施行法受理，以提審法為依據（限制出境等同拘「禁」）;立法院、監察院應節制行政機關，考試院應強化公務員人權教育並列入考評。
馬總統曾說「政府敢通過、批准兩公約，就敢實施」，請由行政權率先垂範，即時兌現憲政支票，人民等您臨門一腳。（作者為法學教授、律師）
