台灣沖天之路 航發會還能做更多

甫過世的世界船王張榮發貢獻卓著,讓全民感念。他草創長榮海運時,正值我國經濟起飛,卻被迫退出聯合國、陷入連鎖斷交的孤立困局,無官方色彩的長榮成功拓展全球海運航線,擴展台灣的經濟外交生機。

1987年政府「開放天空」,張榮發再籌設長榮航空,為本土民航業埋下競爭種子,也某程度間接推進了1988年華航轉型與全民的民航智庫「中華航空事業發展基金會」成立。這背後有個高貴故事。中華航空1959年由退役空軍人員在政府支持下創辦、經國先生定名,承擔民航自主使命。在民營化風潮、營運品質檢討、長榮競爭等背景下,華航烏鉞董事長深感轉型的迫切,決心把握改革佳機而苦思兼顧兩端看似矛盾的目標:民營化提升競爭力,但確保華航的公益使命永續落實。

烏鉞諮詢筆者後,就在理律法律事務所獻策下,全體27位股東把華航股份無條件捐出成為全民公共財,設立航發會,一來控股、代社會履行對華航的監督管理,敦促華航加速民營化,二來延續升級民航的公益任務。

這方案獲已臥病在床的經國先生支持。時任交通部主秘的毛治國前院長回憶說「股東們大有理由可不必捐股,但他們捐了,這群前輩的情操和行止都非常noble(高貴)。」

十多年來,筆者看到主張「解散航發會,錢捐國庫」的意見,不禁感慨,大家是否記得這段歷史因緣?

航發會章程明訂「結合並運用各民間機構、團體及個人之人力、財力協助中華民國航空事業之發展」,理當為結合產官學資源、擘畫願景、升級建設的極佳平台。這目標落實了多少,可從幾個面向檢討:

首先,華航釋股未竟全功:航發會成功讓華航上市、增資達成階段轉型;後亦委託麥肯錫公司研究案,與交通部幾度嘗試引進策略性投資人(優質國際航空)入股提升華航競爭力,值得肯定。可惜功敗垂成,迄未完成「華航徹底民營化」;航發會也因此未能切斷與華航緊密關係,徹底蛻變為服務所有航空業者的超然智庫。

其次,擘畫格局不足:回顧航發會運作,例如購置模擬飛行器、2002年在民航業期待下成立「航訓中心」盼實現本土育才自主,可惜三年即關閉;各業者只好自求出路、備多力分,長榮在美國設飛行學校,華航去年與成大開學程育才。其他如獎學金、委外研究、課程講習業務,雖值肯定,但顯非捐助股東預期的宏觀格局。

雖說911恐攻事件衝擊全球民航,兩岸關係緊張遲延直航,加上高鐵通車,民航一度蕭條。但2008年兩岸直航提升民航需求,航發會理應計畫性從各層面宏觀擘畫,卻仍少見發揮。

第三,政府角色過深:航發會初期致力民營化現代化,可惜後來政府介入愈來愈強,董事會席次漸改以官員為主,社會賢達減少,董事長改由交通部次長兼任,導致副作用陸續出現:一是航發會難以跳脫政府視野做出大創新擘畫,二是違背初衷在2005年權宜性配合政府不當修改章程擴及「重大交通建設」以投資45億元搶救高鐵財務,三是政府可透過航發會介入「指導/派」華航人事(泛公股持股逾半)而衍生偏離民營化的疑慮。

航發會歷十屆董事會,幾度興革功敗垂成,多少礙於環境、時機、政府視野限制。未來何去何從?歷經三次政黨輪替,能否期待新政府善用航發會角色?但願航發會能積極發揮,延續華航老前輩讓國家航向世界的沖天宏願。(作者陳長文是法學教授、律師)

【2016-02-02 經濟日報/名家觀點 1050202】