謹慎行使同意權 創造國會司改雙贏

立法院開議在即,選舉時震天價響的國會改革交出了怎樣的成績單?新國會確有改變,例如黨團協商全程錄影並上網公開、國會頻道試播即讓社會有感。但仍處起步,相關法案未通過,離及格還很遠。

以司法院正副院長人事案來說,總統提名後,須經立法院審查、全體立委1/2通過才能任命。其他包括監察院、考試院、檢察總長等具憲政意義、超越黨派、特別重視獨立公正的要職,也是依此程序;故藉由國會同意權把關,以平衡總統的提名權。

沒有審議只有表決

然而,立法院歷來行使人事同意權的審查品質卻很不理想。行使人事同意權有哪些問題?

首先,總統如何提名、需要哪些資料全無規範,有必要制訂「總統職權行使法」以制度化。

其次,最嚴重的問題是審查時間短暫。以2015年馬總統提名4位大法官為例,立法院僅「1天」就完審4人,隔天就投票!不僅無法仔細檢視適任性,社會也來不及關注與對話。民間監督大法官人選聯盟就多次批評,同意權行使程序草率、審查品質低劣。甚且,還曾發生立委詢問被提名人「是藍是綠、大選時票投誰」。

更甚者,少數黨全體退席抵制、多數黨祭出黨紀護航,淪為「沒有審議,只有表決」的政治對決,使同意權制度本意完全喪失。另外被提名機關的人事決定掀起政黨對決、酬庸爭議,也減損人民對該機關的信任感。

就現制弊端,民進黨及時代力量各提出修正草案,包括記名表決、審查期間不得少於1個月、舉行公聽會、委員會應作成審查報告等四方向;時代力量還對「做出不實陳述的被提名人」訂有處罰規定。

上述四方向應值贊同,但借鏡美國國會經驗,審查重大人事,會對個別被提名人舉行「聽證會」,議員邀請證人作證,最後「點名表決」投票,審查可達數月。相較下,我國「公聽會」程序鬆散,常由各方邀請的團體各說各話,被提名人多半不會出席。因此,有必要詳細規範公聽會制度,或引進國會聽證制度。

先完善同意權制度

再者,在開放國會、公民監督呼聲下,預期將無記名改為「記名投票」,卻也須配套避免讓立委更容易被要求「貫徹黨意」;例如應規定,唯有在完成嚴謹聽證程序後,政黨才可「形成黨內共識」某程度影響委員投票,藉此在「政黨政治」與「客觀行使同意權審查」間取得平衡。亦即,政黨不應輕率約束立委,而立委若盲從政黨立場就是自棄責任。

蔡政府須警覺,本次人事同意權行使方式,不僅關乎司法院正副院長人選,也關乎國會改革承諾。尤其,蔡總統一度撤回司法院人選提名,應記取欲速則不達的教訓;接下來應謹慎提名,並先完善同意權的審查制度。別為了趕場十月司法國是會議,讓立法院被批評淪為總統的橡皮圖章,恐造成人民對國會改革及司法改革的雙重不信任。

綜上,筆者建議:立法院9月開議後,應最優先完成人事同意權的改革案,再處理司法院正副院長的同意案;或至少在合於現行法制範圍內,比照修法精神嚴格審查。須確保公聽會審查品質完善嚴謹,一來才可能落實總統「嚴審」承諾;二來政黨才有「形成黨內共識」的合理基礎,否則政黨就應開放同黨立委自由投票。

(陳長文/ 法學教授、律師)

【2016-08-24 蘋果日報/焦點評論 1050824】