程序屢拒釋憲,大法官棄守憲法制衡?

大法官會議不受理監察院對《不當黨產條例》的釋憲聲請,湯德宗、黃璽君、吳陳鐶、林俊益、張瓊文5位大法官對不受理決議提不同意見書,展現了憲法守門人的承擔與勇氣,相形之下,多數意見一腳把爭議踢回社會,讓人遺憾。大法官會議先前還拒絕地方政府對年改釋憲的聲請、拒絕對《前瞻條例》爭議的聲請,民國107年的大法官們異常消極沉默,筆者失望至極。

對人民而言,憲法就是大法官說的話,在一次次解釋文中,憲法導引政府,結合社會,走入每個人的生活。然而近年一次次不受理,我們不禁疑惑,大法官棄守對憲法忠誠的部分義務,還侵害監察權。

第一,棄守動態制衡義務。憲政權力分立,是相生相剋的動態多邊立體系統,非靜態的點線關係。尤其當行政權、立法權,由同黨「完全執政」時,司法院、監察院、考試院尤應相對「動態監督制衡」。大法官會議承認,過去對監察院的釋憲聲請是「從寬解釋」,那本次為何一反慣例?所謂這將「侵害立法權受憲法保障之權力領域」,「造成監察權與立法權間之權力不平衡」,這說法沒道理。

現今台灣,應不會有人擔心立法權不足,只擔心「行政加立法」擴權濫權,失去制衡。且憲法本文未規定,釋憲聲請的權力歸屬,過去據《司法院大法官審理案件法》受理監察院聲請,所在多有,不違法也不違憲。即便如大法官會議所言:若從寬受理聲請,將讓監察院有「對立法院之立法,全面行使一般性之抽象審查權」。那又如何?監察院僅能代表人民提出聲請,還是要由大法官來實體審查;這不會導致監察與立法的權力失衡,反而讓「不告不理」的大法官,有較多機會「化被動為主動」,落實「五權憲政」。

第二,恐侵害限縮監察權,改變憲政關係。大法官不受理的主理由之二,是「如從寬受理本件聲請,無異間接容許人民得藉『人民陳情─立案調查─聲請釋憲』之模式,迴避有關確定終局裁判、用盡審級救濟等程序要求…可能使大審法所定人民聲請要件形同虛設。」原本,人民聲請釋憲,是要先經年累月走完法院終局裁判;大法官會議說,如果向監察院陳情、調查,就能釋憲,原本的聲請要件不就白限制了?這理由,一來貶低監察院及監委素質,預設「監察院會決議」不足以把關,會浮濫聲請。二來,大法官難道不擔心,已侵害限縮監察權?何況監察院還兼具國會性質。

第三,棄守促進共和義務,也迴避對「憲法上原則重要性」問題的釐清責任。民主共和國家要有尊重多數的民主機制,也必須有公共理性對話的共和過程,避免多數暴力。這是五權分立制衡的目的。

大法官第1211次會議曾決議「惟聲請案件雖未盡審級救濟之程序,如事實已臻明確而無爭議餘地,且在憲法上具有原則之重要性,經大法官議決受理者,不在此限。」如果是重大、事實沒有爭議的案件,就算不符合大審法的形式要件,也可以個案受理、爭取時效。年改案波及上百萬退休軍公教,《黨產條例》嚴重影響政黨競爭,法無前例,當然有「憲法上原則之重要性」,從而可例外受理,不必然受「終局裁判」要件限制。但大法官多數意見卻認為,即便不需終局裁判,也不能完全「未經訴訟程序,逕為聲請」。但為了訴訟而訴訟,去初審法院掛個號,有何實益?

憲法是團結國家的核心,也是最後關卡,對於憲政爭議與對立,大法官會議考量人力時間、尊重權限,不必然都該出手;但基於維護動態制衡、理性共和的基點,大法官對重大案件應勇於接球、智慧解釋。這不是要司法擴權,解釋文存在各種強度與形式可選擇,或許是一槌定音「不違憲」助社會摒棄成見、化解撕裂;也或許是「違憲」,為權力失衡狀況踩煞車;也或許是「其他決定」敦促共和過程尋共識;這是國人與憲法對大法官的期待。

大法官會議的釋憲,是中華民國台灣在兩岸制度競爭中,最足自豪的亮點之一。然而,大法官們近年來以程序刁難諸多機關的釋憲聲請案,與落實憲政承諾相左,不但讓憲法噤聲,又揹上對執政者唯唯諾諾的罵名,也讓台灣的亮點失色,何苦來哉?

(作者為法學教授、律師)

【2018年10月15日中國時報】