從財團法人法看自詡萬能的政府

《財團法人法》今年8月公布、明年2月施行。財團法人基於公益本質,屬公(政府)、私(營利)部門外的「第三部門」,為弱勢、教育、環境等事項服務大眾,承載許多人的生活與盼望,對社會功能重大,因此本法可說與民眾切身相關。

本法訂定前,財團法人的法律規範主要僅靠民國18年制定的《民法》寥寥數條(第59條~65條)概括規定,輔以各主管機關的辦法、要點。隨時代變遷與需求,顯然不足。

歷經20年波折訂立的專法,共4章76條,對政府捐助財團法人採高密度監督;民間捐助的採低密度監督。筆者肯定,訂定本法終能彌補往昔規範不足的問題(財務公開、董監事責任歸屬明文化),但也對「政府」於專法中的角色與權限感到詫異與失望。爭議至少有二:

其一,買回條款顯然違憲。第68條指出:對本法施行前因受民間捐贈轉為民間捐助之財團法人,政府得以在其「未能達成社會公益或辦理公權力委託目的」或「規避政府監督之情事」下,在本法施行後3年內,政府得捐贈財產補足依現有基金總額計算之差額,回復為政府捐助之財團法人。意即,政府只須補足捐款,就可「買回」已經由「董事會」負責經營的原政府捐助的財團法人。

財團法人的核心原則是「非捐助人所有」,而屬社會的公共財,無論捐助人是政府或民間人士,其本質是「財產的集合體」,財產一經捐助,捐助人就與「捐出的財產所有權」脫鉤;捐助人無權以「捐助人」身分再插手管理,需全權由董事會依「捐助章程」及法律,處理事務、向社會負責。

買回條款侵蝕了上述原則。「買回」的標的為「原為政府捐助成立,後轉為民間捐助」的財團法人,也就是「純粹的私法人團體」,為何政府可憑藉「曾是捐助人的身分」再次伸手管制?筆者以為,政府無疑陷入一種迷思,認為:曾是政府捐助,政府就得以「捐助人」身分永遠掌控財團法人。

然其實政府有其他方式能處理管理不善的財團法人,更遑論政府部會作為各類財團法人的目的主管機關,其功能是:一、「輔導」朝正確方向發展;二、適度監督,若未能落實設置目的或管理營運顯著惡化,政府亦可廢止其許可(第30條)。政府顯然至少有以上兩方式能解決,實不需「買回」條款多此一舉,徒生爭議。

為政者極易陷入一種迷思:政府有更大的本事,能將財團法人管理得更好。但實務恐非如此,「政府捐助財團法人」多有績效不善者,更常有外界疑慮的政治酬庸問題。因此,若政府再買回更多,後果未必理想。

綜上強制「買回」的規定,明顯侵蝕人民(財團法人有獨立法人格)的財產權與結社自由,容易「濫行徵收」,是違憲的不當立法,主管機關應即以施行細則凍結施行,以避免衍生不必要的違憲爭議。

其二,政府過度管制財務運作。第19條要求財團法人「僅得在財產總額5%範圍內購買股票」,看似防止因投資股市失利影響運作,立意良善,但5%顯然過低,尤其現在「低利率時代」,企業捐款也減少,財團法人只靠母基金「存款孳息」難以支撐運作。施振榮先生曾舉國藝會為例,國藝會原先現有60.48億元基金,可配置30億元於股市,以股利獲利支持運作,然在新法下,可購股金額只剩3億元。

對財團法人,政府不要太「一視同仁」地低估其董事會的治理(包括理財)能力。政府過度管控其合規運作,除了不當影響其運作,還恐降低人民設置財團法人做公益的意願,長遠效應得不償失。

政府職責是:有效「協助、輔導」人民設置財團法人、讓好人做好事「事半功倍」,活絡第三部門,而非「一視同仁」設更多障礙,尤其別為防小人而苦君子,若要管制也要合乎比例原則。

政府本應以「鼓勵、輔導」為主,但本次立法多僅涉如何「監督」。不可否認,政府應對財團法人合理管制,以免有人以善心為名濫用,然而過度管制將矯枉過正,嚴重影響其基本運作與發展空間。筆者最後想提醒政府,從近來出現諸多「有違憲之虞」的立法,可見立法過程中合憲性檢驗不足。望至少由重新檢視《財團法人法》開始,謹慎審查後再施行吧!

(作者為法學教授、律師)

2018年12月10日中國時報