我們的社會在最近兩三年來歷經了前所未有的變化，是大家都肯認的事實；除此而外，能得到大家一致肯認的事物，似乎愈來愈難得了。
三年前，我們的民意與政府政策以及法律規範三者之間，似乎少有明顯的差距。通常的程序，是執政者率先決定了政策，並藉助法律形成制度化的力量以配合執行政策，而民意則慣常地默許或順應政策與法律指揮。
三年後的今天，政策、法律與民意間的關係則顯得異常緊張。政策形成後，法律制度似乎很難即時隨之更改以配合政策的執行，而每項重大的決策，也似乎都註定要或多或少的招致反對。政策、法律與民意失調三年來，一連串的政治、經濟、社會事件，在在印證了政策、法律與民意三者不能同步：從決定解嚴到制定國安法及集遊法的擾擾攘攘、從決定開放黨禁到人團法之議而難決、從決定放寬外匯管制到對外投資的缺乏立法規範導引、從決定改造國會到退職條例之難產、從決定開放探親到有關法令之捉襟見肘、從決定規整證券市場到證券投資風波不斷、從決定改善環境保護到環保糾紛迭起、從決定增進農民、勞工褔利保障到農民、勞工抗議的此仆彼起……，我們已經不需要更多的事件來證明我們的政策、法律與民意之間已發生了嚴重的失調。三者失調的社會代價極高政策、法律與民意失調，其社會成本與政治代價遠較想像的高。
首先，政策先於法律，就是在未修訂法律時即兌現新的政策，必然立即減損現行法律的公信力，引起社會大眾的無所適從。迅速實施開放探親政策卻未能事先修改有關婚姻、繼承以及「資匪」、「通匪」的法律規定，立即暴露了法律的嚴苛過當，進而形成司法與行政機關間甚或與一般民眾間對於法律之認知與期待發生齟齬；忽然宣佈放寬外匯管制而遲遲不能修正對外投資法令，當然引起對外投資之盲從浪擲與無法可依；相關法令不備而倉促解嚴，自不免脫序頻仍而執法上動輒得咎；這都造成了得不償失的政策效果。
其次，政策與法律先於民意，勢將引起兩種後果：若是民意尚未形成，則既定的政策與待修的法律必然在交互激盪的各種民意潮流中掙扎，是否得以倖存成為未知之數；事後縱然勉力生還，多亦體無完膚，國安法與人團法的制定、勞動基準法的修正，均可做如是觀；若是民意已然形成而既定的政策與之不能相符，則既定的政策將在民意的洪流中滅頂，而執政者必將面臨收回成命的尷尬；禁止記者前往大陸採訪、欲以藐視法庭罪以限制新聞自由等，皆可為前車之鑑。政策法律與民意必須三位一體問題究竟如何補救呢？一個簡單的答案是，要糾正三者形成次序的錯亂。在威權社會的體質迅速轉化為開放社會的過程中，先決定政策，憑以制定法律、並主導指揮民意的過程，已不能見容於完全的民主開放社會；政策、法律與民意的形成順序，必須重新安排，重新定位。
在一個現代化的民主社會裡，政策必須得到法律的肯定，始可有效的推動，至其極致，政策必須在立法程序終了之同時，始能開展或形成；相對地，法律則必須反映民意，實現社會上多數人所支持的主張；簡要言之，政策、法律與民意必須三位一體，亦步亦趨，法治的民主始能在開放的社會中真正實現。
我們當前的問題，並非政府不瞭解民意向背的重要，而是在於政府的決策者常常不能有效的掌握民意。因而根據常情，我們應可假設政府所做的每一項政策決定，決策者必然知道應該事先體察民意，並考慮可能的民意反映之後，才形成政策，而其在宣佈具體政策時，亦必自信其政策能符合大多數人的需要。可是，決策、法律與民意之間，一而再、再而三的出現嚴重的失調，我們乃不禁懷疑：決策者所揣度的民意是否與實際上的民意之間具有落差？真正的民意何在？到底什麼是真正的民意？大眾傳播媒體的輿論，會被懷疑僅是少數菁英分子的看法；街頭上的自力救濟，會被認為不足以代表沈默的大眾；民意測驗的準確度與公信力，會受到一般人的質疑；民意代表，則往往被認為是利益團體的代言人或作秀的政客。
這種種形態的民意反映，似乎都不足以代表全體，那麼，真正的民意到底何在呢？在現有的制度下，我們難以提供明確的答案，因為我們並沒有一種制度化的管道或系統化的方法就任何特定的政策問題完整地展示民意，或是形成民意。民意緊扣立法的制度化條件立法與民意的緊緊相扣，需要多種法律制度的配合，始能實現。一方面，要講究公平、普遍反映民意的立法，避免多數的聲音壓制少數，也應避免少數的聲音取代多數，此中需要公聽制度的週詳設計，利益團體遊說規範的樹立，以及立法議事規則的完備周延；另一方面，則要確實要求行政舉措與執法政策不能逸出法律範圍，因而需要行政程序法統一法典的建制，委任立法之規範與原則的具體設定，乃至以立法界定政府公開資訊的義務與界限等等，凡此均屬不可或缺的重要環節。從事脫胎換骨的努力在民意反映於法律與政策形成制度化的現象之前，雖然現有的法律可能顯得過時，或不足以應付新生的挑戰，可是，四十年所發展出來、並不完美但也粗具規模的典章制度，仍是我們所僅能依附並賴以發展新的法治秩序的基本憑藉。根據行百里半九十的道理，若是在此開放社會蛻變的緊要關頭，國人不能把持最後的耐性，而要在新的法治體系羽翼尚未成熟之前，魯莽地打碎並拋棄現存的憲政秩序，恐怕法治的生命將等不及蛻變即要提前結束。所以，我們必須具備穿著衣服改衣服的高難度技巧與智慧。
在國人注目的焦點經常集中於一些情緒性的、現象性的、短期性的、表面化的議題上的同時，我們竭誠地呼籲朝野人士必須從長遠的、前瞻性的角度，通盤思考如何徹底釐正政策、法律與民意三者之間的對應關係，勻出必要的精力與時間，從事具有遠程效益的制度化努力，以確保民意能在立法與政策形成的軌道中落蒂生根；在此過程之中，朝野均需要發揮極高的自制與容忍，尊重既存的法律秩序，也肯認持異見者發言的權利，以能造就健康穩實的脫胎換骨，而不是投向激情恣意的灰飛煙滅。
（陳長文、李念祖）
【1988-12-25/聯合報2版 771225】
