兩岸試點直航
船隻母國無法行使行政、司法管轄權
亦將造成航運管理、安全福利死角
重視權宜輪的法治代價
兩岸航運在香港即將回歸「中國」大陸、兩岸情勢不容直航的種種因素下，曾經一度面臨迫在眉睫的窘境。這個難題在「政府見證」的民間談判下，暫以試點直航的權宜方法得到解決。近日內，被核准經營此航線的兩岸航商，將使其旗下的「萬春輪」、「華榮輪」等船舶穿梭海峽兩岸。此一進展，無論從政治協商、商業利益來看，都是雙贏互利。比較不為人注意的一點是，在此架構下，兩岸的航商都必須使用懸掛外國船旗之船舶(即權宜輪)：上述船舶雖然都取了中文名，但她們卻是註冊登記在外國的外國船舶，作為航商母國的我們並不能實際管理這些一船舶。更嚴重的是，權宜輪之氾濫對國際航運秩序及法治觀念建立造成極大的負面影響。
依據一九五八年公海公約規定：「船舶有權懸掛一國國旗者，具有該國國籍。國家與船舶之間須有真正聯繫；國家尤須對懸掛其國旗之船舶在行政、技術及社會事宜上切實行使管轄及管制」，此即為船舶國籍「必有」且「單一」之原則規定。這些一原則並經一九八二年海洋法公約再予確立。另一方面，所謂「權宣輪」，係船舶營運人為求降低船運成本，而將其所營運之船舶選在納稅低、航運管理(如安全檢查、船員福利)限制少之國家登記船籍、並懸掛該國國旗的一種做法。權宜船籍始自一九二五年巴拿馬開放船籍登記及海員證照法，而後賴比瑞亞、宏都拉斯等國相繼跟進。以法律而言，權宜輪與前述「國家與船舶間須有真正聯繫」的觀念顯有衝突。由於權宜輪極易造成航運管理之鬆懈，各國應有義務採取措施防止權宜輪之出現，才符合船舶設籍法制之精神，遑論變相鼓勵。
權宜輪之所以在試點直航中成為要角，是因為兩岸未就旗證問題達成協議(台灣方面只准外國船舶航行兩岸、大陸方面只准設立於兩岸之航商經營)，而因為政府法令迫使航商必須使用權宜輪，恐怕也是國際航運史上的新例。兩岸因使用權宜輪必須付出以下的無形代價：第一，本國航商為提高競爭力而將所屬船舶改懸權宣船旗，造成國輪船隊流失。第二，在法治層面上，此政策變相鼓勵權宣輪之存在，違反船舶設籍之國際法原則。第三，兩岸因非船旗國而不能對與其有真正聯繫之船舶行使行政、司法管轄權，造成航運管理、安全福利之死角。
綜觀此事務之初期協商，雙方在各方面皆有利得，也創造了技術性事務協商的良好模式，偵得吾人肯定。但是，權宜方法終非長久之計，今年香港回歸「中國」大陸之際，我方必須再次面臨抉擇：或是延續使用權宜輪之作法，或是就國輪旗證達成協議。惟不論作何選擇，宜考慮權宜輪造成的種種無形代價，務使遷就兩岸政治現實受到「重用」的權宣輪，早日「功成身退」，而由符合法制常態之船舶(即懸掛符合「真正聯繫」船旗之中外船舶)上場。
【1997-04-13/聯合報11版民意論壇/860413】
