最會溝通的蔡政府?先設政府律師

我國「法治地震」頻繁,最近一次災情,是法國藍帶擬來台設校,花了四年仍卡關。報載官員的說法是,大家都想促成,無奈有諸多法規阻礙。但輿論抨擊後,黃金七十二小時內,未經修法就傳出可望解套。不知這算世界級效率還是笑話?

總統當選人蔡英文許諾成就「最會溝通的政府」,首要必須扭轉行政機關輕忽法制作業的現象,「翻轉」機關的法治文化。筆者多次呼籲政府建構足以提升人民法治信任的「政府律師體系」,顯然呼籲功效不大。

台灣解嚴迄今廿九年,「從法制到法治」已無政治力阻礙,為何法治品質仍不如人意?主要關鍵與寄望,在於行政權。位於行政、立法、司法三權運作樞紐的行政機關,在立法草擬、法規制訂、法律解釋及處分、執行,位居上游源頭,也是與人民互動的第一線。

行政機關對法治的理解詮釋能力、控管品質,幾乎決定了一國的法治發展程度,影響政府效能、民權保障、社經發展;在我國長期未獲合比例的重視。機關的政策合法化能力不足,加劇人民對政府的信任代溝;往昔執政者檢討敗因時,卻很少深究表象下深層的法治品質。

也許有人會問「我國已有法務部、法規會,還差那張律師執照嗎?」

借鏡美國經驗可知,各級政府逾十二萬名政府律師,兼為公務員及律師,具相當獨立性,忠於憲法為民權及國家利益把關,可說是「人民託付在政府的律師」,任務包括代理訴訟、參與談判、草擬法案、為公務員及國會提供立法及政策諮詢、解釋法律等。美國司法部首席政府律師的品格與專業地位崇隆,不為政治權勢扭曲見解,堪稱法律人典範,有「第十位大法官」之稱,雖官位等同次長,但對成就法治的影響力絕不亞於司法部長。

兩相比較,我國法制單位的資源配備,明顯無法承擔起政府律師的繁重任務。法務部自身人力吃緊,要落實《法務部組織法》中「辦理行政院法律事務、法規諮商」的角色是緣木求魚。各部會法規會、地方政府法制局也人力不足,法制職系公務員二○一四年僅一三四二人(低於公務員總數的○.四%,中央地方員額各半、流動率高),且欠缺跨領域、超國界法的實務歷練,作業模式多屬被動諮詢、公文簽核,少有機會直接參與重大決策形成過程,也易受首長意志影響而減損法治上獨立性。

法制單位的轉型與改造,除了改變法匠思維外,更大問題在政府律師(或法制人員)的定位屬性,包括職權、功能及文化的檢討與強化,都需全面的配套改革。寄望新政府能大刀闊斧的規畫建構政府律師,翻轉法治品質。(作者陳長文,為法學教授、律師)

【2016-02-22 聯合報 1050222】