年改需讓公務員和納稅人心服口服

軍人年金改革未溝通 退伍軍人到國防部丟雞蛋抗議
台灣退伍軍人權益保障協會11日到國防部抗議,宣告該協會不排除籌劃「包圍總統府、佔領國防部」。(陳怡誠攝)

何飛鵬先生撰文〈現在的年改方案,僅是頭痛醫頭!〉認為,退撫基金預計在2031年破產,年改會的版本延後至2044年。何文認為要更大刀闊斧:「退休薪資5萬元以下,改革後的所得替代率6成;薪資5萬元以上、10萬元以下者,改革後的所得替代率5成5;薪資10萬元以上者,改革後的所得替代率5成;最低保障薪資3萬元」,讓年金的破產時間延到2051年。2051年,「所有的不足之數,全數由政府概括承受。」

何先生努力提出年改版本的用心讓人尊敬,但卻也同時引起了筆者的好奇。既然還是會破產,而破產後所不足數要由政府概括承受,那麼,為什麼政府要到2051年承受,而不是2031年後或2044年後,就開始承受?

又或者,退撫基金在必然會破產的算式中(差別只是何時),也許正顯示,破產與否,並不是問題的全部。在年改議題上,存在更多複雜性。

《公務人員撫卹法》第15條規定,「公務人員撫卹金,應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退撫基金支給,並由政府負最後支給保證責任。」既然是政府負最後的支給責任,只要政府不破產,退撫基金也就不會破產,而從「前瞻基礎建設計畫」在蚊子的嗡嗡聲中,仍可以舉債8800億,「核四」可以把4000億的建設經費丟到水裡來看,許多政府浪費的錢加起來其實遠大於退撫基金的缺口。

換句話說,問題未必在「破產」而在「分配」,目前公務員退休金,是否增加了其他群體的「相對剝奪感」,引起「分配不正義」,才是重心。我認為,年金改革不宜變成「喊價」,在給公務員退休金0元到依現狀不變的光譜線上,大家要切哪一塊、比看誰下手較重。

講理,政府是雇主,軍公教是員工,而「退撫基金」是雇主與員工所簽訂的契約,怎麼可以因為其他原因,而讓雇主有正當性背信毀諾?這即是基本的信賴保護原則。但是「違反信賴保護」的事情,也並不是沒有出現過。在釋字第400號中,大法官解釋了,人民之私有土地,已經成為既成道路無法使用,但是政府卻不予以徵收補償,豈不是人民之財產權受到侵害嗎?這樣的道理大法官是了解的,但是地方政府財源困難的現實面也無法忽略,因此大法官說:「各級政府如因經費困難,不能對上述道路全面徵收補償,有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償…。」

換句話說,政府應該還,但是沒錢還,於是只好慢慢還,或者用別的方式還(不還)等。同樣,雖然政府對公務員有「信賴保護」的責任,但卻不是絕對。在年金制度上,除了「信賴保護」外,也要考量「國家財政」、「分配正義」等因素。所以,關鍵或許並不在於「多少年後破產」,而是應由社會各界(特別是納稅人)一起來討論,給予退休公務員多少幅度的保障,可以既保障文官體系戮力從公的誘因,而也符合社會對分配正義的期待。

退休應該回歸簡單的生活,子女皆已成人,經濟所需有限,不需要拿在職時的薪資比較。在有尊嚴的退休生活基本所需的前提下,基金不足之數則全部由政府(事實上是納稅人)負擔,因為這本就是政府要負擔的「最後支給保證責任」。

而下一世代的公務員,既然出生率難以預測,則應採用「個人帳戶」的提撥制,繳多少領多少,誰也不用負擔誰,由在職公務員與政府(雇主)協力「足額」提撥,往後可以領取自己年輕時存下的退休金,過有尊嚴的退休生活。

而退撫基金的投資也應該有最低報酬率的保障(如略高於定存)。既然政府經常將退撫基金作為政策性運用(例如股市護盤),那麼投資結果超過最低報酬率,當然應該歸於基金;但若不足最低報酬率,則由政府補足,畢竟這是政府為政策目的所付出之代價。

最後,政府也必須盡力撙節,量入為出、錢花在刀口上,這是財務管理的不二法門;否則,一方面舉債8800億,作執政縣市輔選之用,一方面卻又跟軍公教說沒錢,這怎麼讓人信服呢?又特別是也無實質效益可言的武器採購,既無助於幫助台灣打贏戰爭,又排擠了如此多的資源,還不應該放棄嗎?

如果政府自己都不把錢當錢,苛公務員荷包,又如何讓公務員和納稅人心服口服?

(作者陳長文,為法學教授、律師)

【2017-04-17 中國時報 1060417】