「加零」中斷,法治仍要100分!

新冠肺炎(COVID-19)肆虐全球,面對疫情帶來的恐慌,各國使出渾身解數抗疫,只盼疫情能儘早落幕。由於病毒「無差別式」攻擊,無論是生活在民主或專制之下,各國人民均無法脫免被感染的危險。疫情已然是全球社會的共同挑戰,需要人類齊心尋找解決方案。

我國當前疫情治理固已有高分,但法治層面仍有達到滿分的進步空間。我國憲法開宗明義宣示的「民主共和」精神非透過成熟法治不為功。中華民國自1987年解嚴並歷經三次政黨輪替民主化已有可觀進展,法治也漸有「以法主治」(rule of law)的雛型,但行政機關因主客觀因素仍有「藉法專制」(to rule by law)的弊病存在,如不戒慎恐懼,來之不易民主的成果將前功盡棄。

固然,《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(以下簡稱《防治及紓困條例》)第7條規定:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」但「必要應變處置或措施」應是保障人民權益的「安全帶」,而非法治的「手煞車」,此條幾近空白授權、欠缺法律明確性的規定顯有補強之必要。

綜觀疫情治理,目前看似「防疫有成」,卻仍處處可見「藉法專制」侵犯人權、違反憲法的疑慮存在。首先,疫情快速蔓延時,指揮中心「區別對待陸生、陸配、小明」、「拖延滯留武漢台胞專機/包機返台」、「拒發接受隔離人士補償金」等皆是「便宜處置」之例。其次,指揮中心早於《防治及紓困條例》訂定前即宣布禁止醫事人員出國,乃限制人民遷徙自由、違反法律保留原則的違法措施。再者,儘管《防治及紓困條例》明白使用COVID-19,且輿論不斷提醒政府應謹言慎行,但仍有公務機關選擇以誤導與歧視性的「武漢肺炎」稱呼新冠肺炎;更甚者,在磐石軍艦染疫事件中,指揮中心那句「不知道相關出海活動」,凸顯指揮層級不足造成防疫破口的問題。這些都是政府治理失敗的例子。筆者早已建議應拉高防疫及紓困指揮層級,以兼顧有效防疫紓困又不侵害人民權益、減損政府治理,而非任由陳部長一肩扛非其專業權責所及之情勢。

疫情何時結束?會否捲土重來?任誰都無法保證,我們能做的是實事求是檢討缺失(特別是法治不彰及政府治理失能),並將體制調整到最佳狀態,以因應不確定之疫情挑戰。

筆者認為以下幾點亟待改善:

第一,應使《防治及紓困條例》更具體明確。

指揮中心自制定《防治及紓困條例》以來,許多施政均以第7條為依據,然而該條文僅規定「為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」,難以預期究竟何種行為會被如何處置及對待。或許疫情初期因防疫急迫與情勢尚不明朗而難以將法規細緻化與明確化,但此理由在疫情經過4個月的當下早已失去正當性。回歸憲法,若法條意義過於空泛、非受規範者能事先明確預見,就屬違反法律明確性而有違憲之虞。因此,總統應責成立法與行政機關最速件整理與類型化和防疫、振興相關之行政措施。具體方式可修法採取「例示規定加概括條款」的立法模式,及/或由主管機關會商有關部會後,針對不同領域所涉及之防疫、紓困措施,擬定具可操作性、預見可能性之法規命令。縱使遇特殊情形,於解釋、適用法規上發生疑義,亦至少應於執法前,提供人民及時必要之行政指導,人民始有辦法措其手足。否則不教而殺實非以民為貴應有的表現。

第二,放下對立與不友善,攜手建立兩岸防疫模式。

從「口罩禁止出口」、「包機爭議」、「限制陸生、陸配返台」、「小明事件」、「華航改名」等爭議,政府刻意使用混淆及岐視性的「武漢肺炎」表述「新冠肺炎」(COVID-19),令人不免懷疑政府在防疫的同時也忙著抗陸(如果不是謀獨)。然而疫情總有落幕的一天,但兩岸人民往來頻繁的現實絕不會因疫情久暫而停擺。至於大陸究竟有無隱匿疫情、是否造成疫情擴大,大可留待日後檢討,無必要附和川普總統抗中步伐起舞。與其升高兩岸對抗情勢,還不如釋出善意共同面對未知的疫情與挑戰。

「加零」雖然中斷,但民主和法治絕不可因疫情而倒退,更不允許政府頂著「民主進步」的招牌,卻遂行「行政獨裁」的舉措。我們該做的,是在做好防疫和紓困的同時,也盡全力使法治成績滿分。

(作者為法學教授、律師)

20200503中國時報